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五冷战初期“国家安全国家”的扩张 “国家安全国家”的扩张涉及政府体制的变更和政府与社会的关系两个基本面向。就前者而言，有必要指出，“国家安全国家”的扩张是一种政府职权和业务的总体扩张，不仅涉及新的组织创制，而且包括对传统制度和职能的吸纳和改造。虽然“国家安全国家”的最主要、最明显的制度要件是联邦政府内与外交、国防、情报等相关的职能部门，但“国家安全国家”的组织活动和运行机理却不只涉及这些部门，许多在传统的、常规的原则下看似与对外政策和军事政策无关的部门也或多或少被牵涉到“国家安全”标号下的政府活动中。所以，把“国家安全国家”看做是国家安全委员会、国务院、国防部、中央情报局等机构的总合的观点是不足取的。就后者而言，“国家安全国家”不仅涉及政府组织制度的创制和变更，而且涉及国家与社会的关系的重建。“总体冷战”观念不断深化、“国家安全”理念和国家战略目标不断扩张的过程，也是“国家安全国家”创制向政府和公共部门以外的私人领域和社会公共领域的权力渗透过程，是在国家和社会之间建立广泛的连接纽带、以达成更大程度的嵌入性(embeddedness)的过程。 用阿隆·弗雷德伯格的概念来说，“国家安全国家”需要有相应的“权力创制”(power-creating)机制，包括旨在提高国家对国内财政资源的提取能力，动员人力以获得兵源和政府公职人员、动员产业资源以满足军备需要的政策和制度；此外还有与知识界建立广泛的制度和非制度纽带，动员和利用知识和意识形态资源，以满足“总体冷战”斗争的多方面需要。(62)“权力创制”的需要造成国家组织体制方面的变动和新设机构的产生，扩大了政府机构对非政府部门施加行政权力的能力，同时也促使政府与非政府部门建立各种制度的甚至非正式的纽带。 需要指出的是，由于受到美国国内利益集团和反国家主义意识形态的牵制，“国家安全国家”的演进并不是一个无限制扩张的过程，其间也有波动起伏。在具有反国家主义意识形态和竞争性民主制度的国内政治条件下，内部的政治、经济条件会对战争动员的努力构成重大障碍，来自社会的制衡力量会对政府“权力创制”的冲动构成持续的抑制。这样，正如弗雷德伯格所指出的，受到掣肘的美国宪政国家只能在诸多限制性因素之下制定有限的、其扩张性被大打折扣的“权力创制”机制。 二战以前美国动员国内产业资源以满足军事需要的能力相对薄弱，《埃伯斯塔特报告》和1947年《国家安全法》确立经济动员体制由文职部门控制和多部门协调的原则，建立了国家安全资源委员会，负责政府产业动员政策的协调统筹。但该机构职权界定不清，仅有协调功能而无行政权力，且被总统担心损害其特权，导致运作低效乏力，终于在1950年解体，其权力被划归新成立的“国防动员办公室”(Office of Defense Mobilization)。(63)朝鲜战争以前，产业动员的机制停留于纸面作业，并没有建立起来。朝鲜战争扭转了二战结束以来的“复原”(demobilization)状态，加速了美国军事部署和军备建设的努力，并导致国内民意对高军费开支的总体支持。在这种情况下，工业动员的目标和方式也发生重大转变，即从起初的主要针对克服军事物资供应的短缺瓶颈，在可能爆发战争的短期预期下为军队提供武器和装备，转变为一种超越单纯的军事后勤观念的、更具长期性的、更广泛的目标，力求从根本上扩张美国工业生产的能力，以便为美国的武装力量奠定充实的经济物质基础。为此国防动员办公室曾一度设立产业计划体制，对200多个行业确立生产指标体系，并设定相应的税收鼓励措施，以促进私人企业对薄弱生产领域的投资和生产，这一做法一直持续到杜鲁门政府任期结束。艾森豪威尔基于其自由企业理念而不断试图削弱杜鲁门时期对经济的政府干预水平，在其任期内逐步取消了大部分产业动员计划，由此至1950年代末，美国终止了一度曾经尝试建立的集中化的产业动员机制，同时放弃了战前少量的军队下属的军工企业。(64)但尽管如此，在战后高位军费和大强度军备建设的情况下，形成了以政府和私人企业之间的合同体制为主要制度工具，以非集中化为特点的产业经济动员体制。而在巨大的军备建设中生成了美国历史上全新的事物——非正式但影响力巨大的“军事—工业复合体”。(65) 为冷战征集人力资源、并创造冷战的国内政治条件的努力集中于冷战初期与“普遍军事训练体制”(Universal Military Training, UMT)、“公民防务”(Civil Defense)和“国内战线”(Home Front)相关的制度和机制之上。 美国加入第二次世界大战以来，美国在和平时期不保持大规模常备军而仅维持一支小规模的职业军队的传统受到挑战，国内出现了建立普遍军训制度、以此为未来“总体战”提供兵源储备的主张和呼声(66)，杜鲁门、马歇尔等政治家和军界领袖都是普遍军训制度的支持者。1947年6月，杜鲁门总统委派的一个专门委员会提交了一个报告，力主将普训制纳入国家安全规划体系之内，基本内容是要求所有合格的男性公民都要接受为期不少于6个月的军事训练，以备战争来临时大规模征兵之需。(67)虽然冷战前十年间民间舆论对UMT支持率很高，但来自劳工组织、农业、教育界、教会和和平主义团体的社会力量始终保持了对UMT的强大反对，国会始终拖延或者回避就此举行投票，终于使UMT计划消失于无形之中。艾森豪威尔政府推出“新视野”(New Look)(68)战略之后，美国确立了倚重核武器的战略原则，对人力资源需求的迫切性一时大大下降，UMT争议走向终结。其后美国实行选择性兵役制，其军队兵源由志愿兵和义务兵共同组成。 通过实施“公民防务”计划而构筑冷战的“国内战线”，是美国为冷战而对国内基层社会实施政治动员的氛围的一项重大而持久的努力，较之于军事训练和兵役制度，这方面发展趋势似乎对美国国内社会构成更广泛深刻的影响。如何在一个具有反军国主义政治传统、军事化程度很低的国家实施对基层社会的动员，实现“深度国防”(defense in Depth)，(69)是战后初期美国国家安全精英费心劳力的任务。而在原子武器这一新的强化“总体战”强度的因素日益突出的冷战初期，通过国民教育使美国公众不至于因恐惧核武器而退回孤立主义，获得公众对冷战政策的支持，同时要动员、训练、教育公众，既为核战争做准备，又为“公民防务”增加了新的目标和内容。二战期间美国已经开始建立国内社会动员的组织机制，如“战争信息办公室”(Office of War Information, OWI)和“公民防务办公室”(Office of Civil Defense, OCD)等机构，战后的短暂复原中没有解散“信息管理”和“公民教育”等方面的相关机制。(70)1947年《国家安全法》对二战期间创建的制度加以改造，开始强化“紧急状态管理”和“国内战线的充分准备”的体制，在“防务首长办公室”下设“公民防务计划办公室”（Office of Civil Defense Planning, OCDP，后于1950年3月转入国家安全资源委员会下）。作为对1949～1950年的危机气氛的反映，国会通过了《公民防务法》(Civil Defense Act of 1950, P1 81～920)，创设了单独的联邦公民防务管理局(Federal Civil Defense Administration, FCDA)。该机构在1951年开始正式运作，大幅度增扩了前公民防务办公室的职责，全面掌管公民防务相关的信息管理、专业训练和公民教育计划。(71)该机构还精心构造与社会科学界、媒体乃至于好莱坞的关系，并在全国范围内推行公民国防的公众教育。它于1952年开始实施“警惕美国”运动(The "Alert America" Campaign)，致力于冷战爱国主义和公民责任观念的灌输，并有意识地传播核武器的后果可以控制的思想。又实施“东河计划”(Project East River)，动员研究型大学里的社会科学力量（特别是传播学和社会心理学）对“恐惧管理”、“恐慌预防”和“士气监管”的手段予以研究，是当时最全面的全国性民防研究，其“恐惧管理”的理论又被整合到“警惕美国”运动之中。(72)公民防务计划由联邦政府向下延伸，到1951年各州政府内都建立了相应的常设民防管理机构，有些州（如田纳西）还通过了关于公民防务的州立法。政府部门更着力将民防机制延伸到社区层面，到1950年代前期，FCDA成功地通过社区层面的民防机构对人口中的相当大的部分（特别是都市郊区的中产阶级居民）实施了动员。(73)此外，作为推行公民防务的一个部分，联邦政府还积极推动公立教育机构以制度化方式开展国防教育，最终在1958年促成《国防教育法》(National Defense Education Act of 1958)的通过。(74) 如果说“公民防务”和“国内阵线”意味着冷战的非军事内容在国内的体现，那么“心理战”和“政治战”就代表了心理、精神和观念的冷战在美国境外的实施。而这两方面在理念和制度上也经常是重合的。第二次世界大战期间和战后初期，美国出现了诸多用以指称超越单纯军事意义的，与人类精神、文化、心理和意识形态相关的“战争”形式的术语，如“观念战争”(the war of ideas)、“争取心灵和头脑的战斗”(battle for hearts and minds)、“争取人类精神和意愿的斗争”(struggle for the minds and wills of men)、“思想战争”(thought war)、“意识形态战争”(ideological warfare)、“神经战”(nerve warfare)、“真理运动”(campaign of truth)、“教义战争”(doctrinal warfare)、语词战争(war of words)等等，最终，“心理战”(psychological warfare)和“政治战”(political warfare)两个术语成为更强势的术语标签。(75)“心理战”的实质含义与“宣传”略同，但美国人忌讳这个已经与纳粹和“共产党极权主义”联系起来的词，而多取“信息”(information)和“传播”(communication)之义。最初，冷战斗争的各种非军事手段，包括秘密行动、贸易和经济援助、武力威胁、文化和教育交流项目等都在不同程度上被置于“心理战”的概念下加以考虑。(76)与“心理战”的综合性特征密切相关，杜鲁门时期“心理战”的制度安排也体现出多机构参与的特征，国家安全委员会、国际新闻署(International Information Administration, IIA)、技术合作署、共同安全署、国务院、国防部、中央情报局等均介入其中。1951年春，杜鲁门在国家安全委员会下设心理战略委员会(Psychological Strategy Board)，由副国务卿、副国防部长、中央情报局长组成，并设一个全职的主任和工作班子，专门负责心理战略的开发和协调，成为“一种规划和监督冷战的总参谋部”。心理战略委员会主任列席国家安全委员会，这显示了“心理战”的重要性。(77)艾森豪威尔政府执政初期，对心理战略的重视有增无减。1953年9月在国家安全委员会下建立“行动协调委员会”(Operation Coordinating Board)，以取代先前的心理战略委员会，目的之一就是为了进一步加强“心理战”相关政策和行动的协调，将“心理［战］因素注入［美国政府］的所有行动领域”。同年设立美国新闻署(U. S. Information Agencv， USIA)，将杜鲁门时期存在于各机构的对外宣传业务纳入其中。(78)为避免“information agency”的称谓在海外引发该组织和情报机构的联想，其在海外的机构被冠名为“美国新闻服务局”(U. S. Information Service, USIS)。(79) 有系统的对外援助也是战后美国在“国家安全”理念下新生的政策领域，为此联邦行政机构进行了相应的制度建设。外援机构设置的沿革变迁十分复杂，显示了外援政策多重目标之间的冲突和平衡。(80)1947年对希腊和土耳其的援助以及马歇尔计划开启了战后经济援助的政策实践，1948年《欧洲经济合作法》(European Economic Cooperative Act)把此前分散管理、临时性的对外援助计划纳入该法案下新成立的经济合作署(Economic Cooperation Agency)的统一管辖之下，加强了美国对外援助活动的系统性和制度化程度。1949年10月通过的《共同防御援助法》（Mutual Defense Assistance Act，又称《军援法》），授权国务院指导军援计划的实施并掌握经费的分配，同时成立了一个由国务院、国防部和经济合作署首长组成的外援政策协调委员会，以协调外交政策和援助政策以及军事援助和经济援助。(81)1950年6月，关于对欠发达国家和地区进行援助的《国际开发法》(International Development Act)通过，10月又据该法在国务院内成立了技术合作署(Technological Cooperation Administration)，负责对发展中国家（最初以拉美为主）提供技术援助。作为进一步强化军事援助和加强援助计划间的协调的步骤，1951年10月通过了《共同安全法》(Mutual Security Act of 1951)，设共同安全署(Mutual Security Agency)取代经济合作署，以统一管理经济援助和军事援助（其中军事援助与国防部共管）。艾森豪威尔入主白宫后很快对援助机构进行改组，于1953年8月将共同安全署和技术合作署合并为独立于国务院的对外业务署(Foreign Operation Administration)，1954年又将对外业务署改组为国务院属下的国际合作署(International Cooperation Administration)。此后外援机构设置相对稳定，直至1961年《国际发展法》(Act for International Development)设立国际发展署(Agency for International Development, USAID)。(82) 对知识和学术资源予以深入广泛的动员和利用，是自二战以来愈来愈受重视的政策和制度目标。二战前美国缺乏国家赞助科学研究的制度体制，联邦政府对科学的投入很少，而且大多集中于农业领域。科学共同体维持着相对于政府的独立自持的状态。二战期间科学界在参与各项战争努力的过程中，科学家和工程师（特别是原子科学和电讯科学）获得了前所未有的地位和威望，也从根本上改变了科学共同体与政府此前基本上处于分立状态的关系，开启了“科学的政治化”进程。(83)当时的科学研究和发展办公室(Office of Scientific Research and Development, OSRD)发挥了突出的作用。二战后至1950年，海军研究办公室(Office of Navy Research, ONR)在政府与科学的关系中占有特殊地位，一度成为“联邦政府赞助学院科学研究的主要机构”。联邦政府通过于ONR渠道大规模地资助基础研究和应用研究，既帮助“纯粹为了增长知识”的研究工作，又帮助“具有潜在应用价值”的项目。更重要的是，通过ONR的运作，联邦政府形成了一套赞助大学研究的管理机制，延续至整个冷战时期。与此同时，杜鲁门政府建立了科学技术动员办公室(Office of Scientific and Technical Mobilization)，掌管基础科学研究项目。1950年，ONR的研究转向军事技术方面，新成立的国家科学基金会(National Science Foundation, NSF)开始接管资助基础研究的任务。(84)NSF并不拥有明确的职权和专职人员配备，并没有制订统一的关于国家科学发展的全面规划。政府流向工业和大学的基金是通过一系列复杂的机构和机制来运行的，以“多元并立和松散协调型”或者是“分散多元型”为特征。(85)其中1947年1月正式成立的原子能委员会(U. S. Atomic Energy Commission)主持下建立的国家实验室(national laboratory)体系尤为重要，它为冷战时代美国科学研究提供了一个重要的制度平台。(86)经过战后初期的一系列制度安排和实践活动，国家安全国家向科学提供“财政的、制度的、政治的和道义的支持”，科学和国家之间出现了庞大坚实的“灰色地带”，“冷战政治成为决定科学的内容、方法和意义的一个因素”。(87)另外一个反映冷战国家对科学的巨大影响的事项的，是作为战后美国科学的主要潮流之一的“大科学”(Big Science)的制度和运作模式；对于它的兴起，如果离开“国家安全国家”的因素，就无法得到理解。(88) 冷战深刻影响了知识生产方式和知识形态，“国家安全国家”与学院学术之间产生巨大的“灰色地带”——就此而言，社会科学绝不亚于自然科学。“国家安全国家”创生的过程，本身就是一个专业化社会科学知识渗入国家政治领域，“社会工程”(social engineering)观念在军事和对外政策领域里发挥作用的过程。本节所述产业动员、心理战、公民防务、对外援助等方面，均有社会科学家的参与和影响。二战以前，德国“纯粹科学”(pure science)观念对美国社会科学有深刻影响，在社会统计、经济学和农村社会学以外，政府和大学联合推进社会科学研究的情况很少。战争期间，社会科学家（特别是心理学家、社会学家、社会心理学家和历史学家）大批加入情报部门，以从事敌情研究为参与战争的主要方式。(89)战后，与国家动员产业界与自然科学和工程技术的制度方式一样，社会科学领域也没有建立集中化的、自上而下的组织体制，而是主要通过政府合同体制对大学和民间智库注入资金，对社会科学予以动员和利用，在此基础上迅速形成大型社会科学研究经费大部分来自政府机构的局面。与此同时，大学、基金会、民间智库和政府（及其下属研究机构）之间形成了广泛复杂的沟通合作网络和频繁的人员交流机制。“国家安全国家”对战后美国社会科学的发展演变产生了“决定性”的影响，社会科学的“制度建设、文本、方法论和知识体系这些被认为是学术事业的基本要素的东西”均为冷战的国家目标所深刻塑造。(90)战后美国社会科学的三大潮流，即行为主义（“行为科学”）的蔓延、发展（现代化）研究的兴起、地区研究(area studies)和国际研究(international studies)学术体制的确立，均与“国家安全国家”密切相关。(91)一些重要的大学社会科学研究机构，均因来自国家的资金支持而得以建立和发展。例如，美国最早的从事“政策相关研究”(policy-related research)的大学国际研究机构麻省理工学院国际问题中心，就是国务院和中央情报局的心理战研究项目“特洛伊计划”(Project Troy)的直接产物。(92) 曾有人称：“如果说一战可以被认为是化学家的战争，二战是物理学家的战争……那么，第三次世界大战就大有理由被看成社会科学家的战争。”这话不无道理。在冷战的启动和行进中，美国如何做出对世界形势和自身历史使命的基本判断，如何界定国家利益和国家目标，如何制定和实施冷战的“大战略”和局部政策，如何在冷战政治中动员和吸纳知识和意识形态的资源，如何达成符合冷战需要的国内政治气氛和全民共识，美国冷战的这些方方面面，如果脱离开从事“政策导向的研究”、为“国家安全国家”提供政策思想和建议的社会科学家，是无法理解的。“军事—学术复合体”(military-intellectual complex)成为“国家安全国家”的连体物。(93)国家动员社会科学的机制又改变着“国家安全国家”自身的人员构成。1950年代中期以后，先前“国家安全精英”主要来自具有商界背景的人员的情况有了重大改变，“在学界和政府之间进进出出的人”成为“国家安全国家”的基干力量。这些人不仅是那个时代的学术史的主体，他们还进入了冷战的政治史；而美国的冷战史不仅是一部由政治家、军人和外交官主导的外交史和政治史，也是一部知识史或者思想史——学术精英和社会科学家是其中的要角。 (责任编辑：admin) |