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六“国家安全国家”与“帝王式总统权”——国家安全委员会初期的演变 对于国家安全委员会(NSC)的意义，《埃伯斯塔特报告》将其设计为国家安全组织结构的“基石”，研究对外政策决策体制的学者称其为“有史以来美国联邦政府在内阁层级上为政策协调而进行的最为雄心勃勃的努力”、“美国政府外交和安全政策制定最为重要的正式制度”。(94)而首任国家安全事务助理罗伯特·卡特勒则在1956年称：“位于政府顶端这个新机构的稳固建立和有效运作是美国政治经济的一个当代现象。”(95) 国家安全委员会是“国家安全国家”的庞大工程群组中的核心设施，或者说是它最明显的标志性建筑。它标示了战后美国政治生活中的一个突出现象，即“国家安全”成为一种“高位政治”(high politics)(96)，在政治生活中占据了首要的、中心的、统御的地位。它也最集中、最全面地体现了“总体冷战”的律令，体现了“国家安全国家”自身的集中化和综合特性，体现了为因应“总体冷战”而“在政府的最高层级上对部门观点予以协调和整合的某种正式机制的必要性”(97)。国家安全委员会不只是一个机构，而且也是一个枢纽性体制，是一组勾连了联邦政府各个分支机构和多个政策领域的组织机制。 然而，对国家安全委员会的细致考察显示，即使我们可以把国家安全委员会看做“国家安全国家”的中枢，却并不能把它理解为“国家安全国家”的顶端——而这是一个通常容易产生的误解，其原因往往在于高估美国政府高层的制度化程度。“国家安全国家”的顶端并不是国家安全委员会，而是在冷战时期迅速扩张、具有内在的非制度化因素和高度个人化特性的总统权。毋宁说它是总统权自身在国家安全领域运行的一个机制，或者说是总统权控制“国家安全国家”的一个制度工具。国家安全委员会的历史与“帝王式总统权”的演进是纠结在一起的。 《埃伯斯塔特报告》出台后，对于通过这样一个机构达成外交和军事决策过程和行动的有效协调，并没有明显的争议。但是，就它在决策程序中的性质和具体作用及其与总统权的关系，在总统及其幕僚班底、军事部门、国务院等行政机构以及国会之间，却存在巨大的认识差异。在国家安全委员会最初的运作中，总统权与实力暴然增长的军事机构的竞争是一个突出的因素。杜鲁门后来在回忆录中称：“国家安全委员会成立的初期，有一两个成员曾经想按照英国的式样把它变为高级执行内阁。福莱斯特尔和约翰逊部长就试图对行政秘书施加压力。他们要它僭取监督政府其他部门的大权，并且监督委员会将所通过的决议付诸实施。”(98)国家安全委员会成立之初，对总统而言不啻为一匹有待驯服的烈马。 对这个机构最主要的倡导者福莱斯特尔和埃伯斯塔特来说，基于对罗斯福时期总统在外交和国防决策上绕过正式制度程序而导致严重的“行政混乱”的不满，以正式的、制度化的组织程序框定总统决策行为，以某种决策集体化机制限制总统权，是一个隐含在国家安全委员会的创意当中的目标。由是之故，国家安全委员会曾被谑称为“福莱斯特尔的报复”——强调程序化、制度化的官僚机构对专擅的总统权的报复。(99)在福莱斯特尔等人关于NSC的概念中，英国战时内阁体制即“帝国国防委员会”(British Committee of Imperial Defense)是一个范本，而国家安全委员会就是某种战争内阁。(100)《埃伯斯塔特报告》中对NSC职责的用语是“制定和协调政治和军事领域里的总体政策”(101)，暗含总统的权责要归于这个机构或者与这个机构分享的意味。杜鲁门是因前任突然亡故而上台的，对于这样一个“事故总统”(accidental President)缺乏对外政策经验的担心，以及那些“有经验的人”分享更多的决策权力的企图，也是促使福莱斯特尔等属意于推动设立NSC的一个动机。所以不难理解，对维护总统权力极为敏感的杜鲁门总统起初对国家安全委员会的设置并不热心，甚至疑虑重重。他在1945年12月19日向国会提交的改组方案中，并不包含《埃伯斯塔特报告》中强烈提议的国家安全委员会。当时作为总统班底的预算局(Bureau of Budget)以及国务卿马歇尔等人也对NSC持怀疑态度，担心如赋予其法定政策权力，则势必削弱总统在决策程序中的地位。在此后《国家安全法》的起草过程中，有关NSC的内容和军事机构的问题一样，也充满争议和妥协。杜鲁门最后接受NSC，在很大程度上是为换取海军方面支持武装力量更大程度的一体化而做出的一个妥协。总统及其班底想让它成为一个纯粹的咨议机构，没有法定权威性职能，其附属办事机构由总统任命。结果，在最终通过的《国家安全法》文本中，并没有规定其为决策机构，而是突出咨议性职能。除了对其法定成员的明确规定外，关于NSC的地位和职责的用语相当含糊(102)，而这显然是反映了白宫方面要求的刻意之举。(103)NSC与国会的关系是独特的：与总统行政办公室的其他机构不同，它不向国会报告，其班底完全由总统任命而不需国会批准。 《国家安全法》难以消弭关于NSC性质和功能的认识分歧，总统和国防官僚集团之间的竞争在NSC运行的初期就展开了。向来作风高调强势、于1947年就任防务首长的福莱斯特尔力求使军事部门在NSC内掌握更多的权力，意图把NSC与“国家军事机构”在实际上混同起来，使国家安全委员会办公厅(NSC Staff)尽可能与防务首长办公室合为一体。他还主张总统不必经常出席NSC会议，而由防务首长主持其日常运行。但在另一方面，总统和预算局则力求将NSC定位于一种咨议性角色，防止其演变为一个掌握实际决策和执行权力的“运作实体”，建议在总统缺席时由国务卿主持NSC会议。双方的竞争还表现在NSC的办公地点上，福莱斯特尔想把NSC的办公地点放在五角大楼，以便于使NSC体制与国防体制合而为一。而代表总统意愿的预算局和白宫办公厅则成功地排除干扰，最终将其置于白宫旁侧的老国务院大楼内，与总统行政办公室的其他部分连为一体。此中防止军事部门对NSC影响力过大的意图昭然可见。(104) 杜鲁门维护其总统特权的决心及其个人性格在对NSC运作方式的塑造中发挥了突出作用。在1947年9月26日国家安全委员会第一次会议上，杜鲁门就告诫与会者：这是“我的委员会”，每一个成员都不要在其中有任何充当“首席女高音”的做法，迫使福莱斯特尔当场表示他理解NSC是属于总统的咨议机构。(105)总统控制NSC的另外一个办法是抑制NSC的作用，包括少举行会议，他本人尽量少出席NSC会议，以此造成决策出自总统而非NSC的例规。在1947年9月26日第一次NSC会议之后10个月里，他再也没有出席第二次；而此后在朝鲜战争爆发前，在56次NSC会议中他只参加了其中的11次。(106)而NSC会议最初均安排在白宫的内阁会议室(Cabinet Room)举行。杜鲁门还通过在NSC内厚此薄彼的方式确保NSC按照自己的意愿运作。在1949年8月副总统加入NSC前，杜鲁门通常委托深为其信任和倚重的国务卿马歇尔主持NSC会议，使后者成为NSC实际上的第二号人物。同时由国务院政策计划办公室承担对外政策长期计划和起草NSC主要文件的职责，政策计划室主任凯南挂名NSC顾问，以此作为压制与总统多有抵牾的福莱斯特尔和军事部门的影响力的安排。(107) 总统驾驭NSC的一个更重要途径是将NSC办公厅作为总统行政办公室的一部分，使之成为不折不扣的“国王的人马”。杜鲁门选用的首任行政秘书西德尼·索尔斯忠实地履行了维护总统权力的使命，对以后NSC的工作模式产生了重要影响。索尔斯将自己的职责定位为总统的“亲信”和“仆从”，以及NSC和各部门之间的中立协调者，承担秘书和管理性质的工作，着意于不让NSC内来自个人和部门的意见和压力干扰总统。他和NSC办公厅其他成员一方面主导NSC工作文件的流程，另一方面又尽力确保NSC仅有咨议职能而无决策权力，仅行使协调功能而不负责执行。(108)由此NSC的办公厅实际上成为总统直接掌握下的负责对外政策的工作班底。 1949年年初国会负责审查国家安全组织的胡佛委员会也指出总统对外政策决策体系“以许多缺陷为标记”，要求总统在执行政策之前应该更多地在行政部门内以正式渠道寻求建议。但当年夏天以胡佛委员会建议为基础的国防重组对NSC影响不大，只是改变了NSC法定成员的构成——三军部长退出，而副总统进入；同时将NSC办公厅从属于总统行政办公室的既成事实予以确认，进一步明确国家安全委员会作为总统的咨议机构，而不是决策机构的地位。为了协助NSC处理具体问题，开始建立某些专门常设委员会，如跨部情报会议和内部安全跨部委员会。(109) 朝鲜战争爆发前，杜鲁门着意抑制NSC机制，并非由于他认为这个机构没有用，(110)而是因为他要防止这个新的官僚机构对自己构成掣肘。既然经过一段时间后，杜鲁门已经将NSC变成自己掌握下的一个方便顺手的工具，他就会更多地利用它，提升它在决策体系中的地位。1949年发生“中国事变”和苏联的原子弹试爆，使得杜鲁门感到迫切需要考虑长期政策规划问题，于是指派国防部和国务院联合组成特别委员会，考察政策目标和战略计划问题，其产物作为“NSC68号”文件于1950年4月提交给总统。为了保障NSC68的执行，NSC办公厅的地位的又有所加强，规模也有所扩大。(111) 1950年朝鲜战争爆发更导致NSC在决策体系中作用提升。1950年7月19日，杜鲁门给NSC各位成员发出训令，表示鉴于目前的国际形势，他希望在NSC中讨论与国家安全有关的各项政策，要求所有重大的国家安全政策都要通过NSC机制上达总统，NSC会议增加为每周一次，而且总统亲自出席。从1950年6月28日到1953年年初其任期结束，国家安全委员会共举行71次会议，而总统参加了其中的62次。(112)为了提高NSC会议的效率和影响力，杜鲁门明确规定了NSC会议的参会人员，包括五位法定成员加上财政部长、参联主席、中央情报局长，以及作为总统特别助理或者顾问的哈里曼(W. Averell Harriman)和索尔斯。杜鲁门还重新组织了NSC办公厅，建立了由来自国务院、国防部、国家安全资源委员会、财政部、参谋长联席会议、中央情报局等机构的派驻代表（一般是助理部长以上的官员）组成的高级办公机构(Senior Staff)，由NSC行政秘书统领其工作。根据冷战形势和政策演进的需要，NSC机制继续扩张。1951年的《共同安全法》设共同安全署，其署长成为NSC法定成员。1951年春，NSC下建立心理战略委员会。(113) 1947年《国家安全法》并没有设置后来“国家安全顾问”的职位，但总统仍致力于在NSC的机制中制造出脱离常规官僚机构的、作为“国王的人马”的对外政策顾问。首任行政秘书索尔斯实际上就部分地履行后世总统国家安全顾问的角色，尽管他是以很低的姿态和高度“中立”的方式履行一种“管理性”（程序性）的职责，而不介入实际政策制定。1950年索尔斯行政秘书任职结束后，旋即被总统任命为军事和外交政策方面的“特别顾问”。在1946～1950年间，在国家安全事务方面向总统提供国家安全事务咨询的还有身份属于白宫顾问系统的克拉克·克利福德(Clark Clifford)。朝鲜战争的爆发使得设置更正式也有影响力的国家安全助理职位的进程又向前迈了一步。1950年6月，总统任命哈里曼为新的总统特别助理，其职责没有清晰界定，但在朝鲜战争事务以及代表总统协调国防部长和国务卿的活动方面发挥特别作用。所有这些安排，共同构成了肯尼迪以后在决策体系中地位显要的国家安全顾问一职的制度起源。(114) 杜鲁门任期结束时，这个本与总统权大有龃龉的新生官僚机构可以说已经被总统权“驯服”了，其基本制度地位和运作模式已然被确定。但在美国历史上，每一个总统都以自己的方式和偏好或多或少地重新塑造总统权，这同样表现在艾森豪威尔总统利用NSC的方式上。出身职业军人、讲究组织规程的艾森豪威尔在竞选期间就公开批评杜鲁门政府NSC运作，表示要赋予这个机构以关键的重要性，将其用作帮助总统在“高层政策”和机密政策的制定上的主要机制。(115)入主白宫后，艾森豪威尔立即着手改造NSC，基本方向是强化组织规范性，并大幅度扩展其业务范围。为此艾森豪威尔在NSC内新设了两项机制：“计划委员会”(Planning Board, PB)和“行动协调委员会”(Operation Coordination Board, OCB)。前者对杜鲁门后期“高级办事机构”的模式有所承续，由在NSC法定成员代表资格和列席会议资格的各部门的助理部长一级的官员组成，负责为NSC起草重要的对外政策文件，其中最重要的是一种新设的名为“基本国家安全政策”(Basic National Security Policy)的年度评估报告，旨在为国家安全政策提供纲领和宏观指导。OCB则由杜鲁门建立的心理战略委员会脱胎而来，成员包括副国务卿、国防部副部长、CIA局长等，其目的在于监督推动各部门执行已经制定好的政策。首任国家安全顾问卡特勒曾打过一个比方来形容艾森豪威尔时期有条不紊的决策过程：如果把国家安全政策制定程序看做一座山峰，则国家安全委员会居于顶端，在其中的一个政策创议通过PB向上流动；如果总统接受了一个政策建议，则政策要顺着OCB的一侧向下流到个部门机构，由后者负责制定具体计划和执行。(116) 艾森豪威尔初期NSC有五个法定成员：总统、副总统、国务卿、国防部长、国防动员办公室(ODM)主任。但他在法定成员之外又经常召集下列众多官员参加NSC会议：财政部长、预算局长、对外行动署署长、裁军事务特别助理、参谋长联席会议主席、中央情报局长、对外经济政策特别助理、美国新闻署署长、国家安全事务特别助理及其助手，以及NSC办公厅行政秘书及其助手。除了以上官员，艾森豪威尔还会根据会议的特定议题召集相关部门的负责人作为特别与会者参加NSC会议，包括与核武器相关的原子能委员会主席和与内部安全相关的司法部长，以及联邦民防管理局局长、三个军种部长和军种最高将领、美国驻联合国大使，乃至于商务部长。(117)自然，与杜鲁门时期相比，艾森豪威尔时期NSC以更多的会议(118)、更活跃的政策讨论、种类和数量更多的政策文件、更正式和制度化的工作程序、更广泛的与其他政府机构的联系机制为特点，在咨议职能之外具有更强的正式决策和执行功能，由此似乎使总统在对外政策上的决策权被融入NSC正式的、规范化的机制当中。 但是，事后看得更清楚的是，“站在政策山峰之巅”的是艾森豪威尔，而不是NSC(119)，尽管NSC构成了这座山的上部。在杜鲁门奠定的基础上，NSC已不对总统权构成限制和竞争关系。而在这种情况下强化NSC就是强化总统权，而且总统权对常规官僚机构的抑制和规训并非荡然无存。艾森豪威尔曾向NSC成员表示，他把NSC看成是一个“法人团体”，由那些以自己的身份、而不是作为各自部门负责人的身份向总统提出建议的人组成。他希望委员会成员“带着自己的背景和经验，对国家安全问题给出最具政治家气度的答案，而不是寻求仅仅代表部门立场妥协的办法”(120)。在NSC内他也总是尽力使官僚机构服从于自己的意志，采用的手段包括让官僚机构（特别是国务院和国防部）在NSC机制内相互竞争，而自己居中实施“分而治之”和最终裁决。NSC并没有主宰或者消解总统的决策和咨议体系，其职责偏重于长期政策的研讨和规划，而对外政策的日常运作却牢牢掌握在总统的手中。实际上，和战后所有总统一样，NSC并不是总统咨议体系的全部，艾森豪威尔也有自己在NSC之外的非正式的咨议渠道。(121)一位国家安全委员会的研究者认为，艾森豪威尔是以“从白宫伸出的一只幕后之手”在运作国家安全政策，国家安全委员会及其办公厅只是这只手的两个手指而已。(122) 而作为使NSC办公厅这个手指更强有力的措施之一，艾森豪威尔在1953年就任伊始就设置了履行跨部门政策计划职能的“总统国家安全事务特别助理”(123)一职。它也被授权执掌计划委员会(PB)的工作。艾森豪将国家安全顾问作为政治性任命，为的是赋予其在与政府各机构官员打交道时拥有更大的权威。虽然这个不需通过国会确认的职位当时并不十分显要(124)，但此后却成为一个势力不断增长，最终在基辛格和布热津斯基时期成为一个凌越首席外交官即国务卿的职位。而NSC办公厅在杜鲁门和艾森豪威尔的基础上，在肯尼迪时期成为积极介入决策过程的“小国务院”，在很大程度上挤压了国务院。(125)就此而言，艾森豪威尔时期也处在战后总统权扩张连续性过程的一个中间环节上。 就制度创设的动机以及杜鲁门和艾森豪威尔时期实际的历史过程来看，NSC这一机构内在地具有三方面的潜在功能：即作为咨议体系和政策讨论平台的功能、作为正式政策制定程序的功能以及向总统提供对外政策班底的功能。(126)在1950年以前，前两项功能在总体上受到抑制，而1950年以后特别是在艾森豪威尔时期虽一度得到有限度的发育，但始终没有使NSC成为以总统为首的国家安全政策机制的全部。相反，后一项功能则处于稳定的、连续的强化过程之中。而从后来的历史事实来看，作为正式咨议机制和决策机制的功能在艾森豪威尔时期达到顶峰后便趋于弱化，而第三项功能成为整个NSC最为重要、且处于不断强化中的功能。NSC办公厅存在的事实，其意义恐怕远远超过了NSC成员的构成。NSC办公厅和国家安全顾问的地位和影响力在杜鲁门和艾森豪威尔时期虽尚未如后来那样耀眼，但这些年也为以后的发展趋势奠定了一个足够坚实的基础。就此而言，杜鲁门在第一次NSC会议上发出的“这是我的委员会”的声音，为以后NSC的发展制定了基调。NSC不仅是“国家安全国家”的一个中枢制度，也成为总统权扩张的一个工具，由此成为“国家安全国家”和“帝王式总统权”的共同环节。 新政和二战以来美国政治的突出趋势之一是强势总统权的演进，小亚瑟·施莱辛格将其命名为“帝王式总统权”。他认为，这种对美国分权的宪政传统构成冲击和偏离的“帝王式总统权”的主要动力来自对外政策和战争，是一个伴随着冷战的现象。(127)小施莱辛格的讨论也揭示出，作为“国家安全国家”的观念基础的“国家安全”理念，实际上也是“帝王式总统权”的基本机理——“为了各种目标而动用‘国家安全’的符咒……意味着帝王式总统权从对外事务向内部事务扩张”(128)。小施莱辛格主要是从国会和总统在外交和国防政策的权力分配和制衡的角度考察“帝王式总统权”，而对NSC的考察显示，总统权对常规官僚机构的驾驭和“驯服”也是冷战时期总统权演进的重要组成部分。这种情况与美国总统权的内在特性有关，即它是一个“特别个人化的制度”，而且在美国是实际上的总统负责制而不是英国式的内阁负责制。(129)从更广泛的观点看，在冷战使得决策系统的集中统筹成为必然律令的历史条件下，讲究综合性、全局性的“高层政治”对纯粹的“技术治理”原则构成凌驾之势，国家政治体系顶端的总统权享有对部门的、局部的、专业化的官僚部门的内在优势。冷战同时造成了总统权在外交军事领域扩张的政治舆论氛围，具有“反总统权”秉性的国会因素和共和党因素也都在总体上顺应了这种趋势。(130)在这种大势之下，军事部门在二战和冷战初期迅速扩张的势力被抑制在一定限度之内，而在外交政策重要性提升的背景下常规外交部门的势力和影响却趋于长期下降，也都是“帝王式总统权”的题中应有之意。 (责任编辑：admin) |