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三1947年《国家安全法》和1949年国防重组 战后初期，美国对其军事和对外政策组织体制予以改造，已是势在必行。这个目标和方向在国家精英阶层有着高度共识，有分歧和争议的是改造的方式和范围。《埃伯斯塔特报告》只是当时国防和政府体制问题大讨论中涌现出的各种报告和方案中的一个，而相关争议在《报告》问世后也远未结束。 当时，杜鲁门总统基于对军事指挥体制的效率、军事计划和预算的统筹管理等方面的考虑，倾向于陆军“一体化”方案，主张建立统一的国防部，与《埃伯斯塔特报告》意见相左。1945年12月19日，杜鲁门向国会提出方案，将武装力量统一到一个单一的军事建制之下，设国防部长和总参谋长。但是，该方案局限于军事体制，并不包括关于设置中央情报局和国家安全委员会的内容。(32)这个方案遭到海军方面的强烈抵制。福莱斯特尔和埃伯斯塔特进行了密集的国会游说和广泛的“公共教育”活动，力争在政府内部、国会和社会各界取得广泛支持，对总统和陆军的主张形成强有力的阻截。(33) 1946年4月到7月，国会就国家安全组织体制连续举行听证会，海军方面取得明显优势。5月13日，总统在白宫召集陆、海军部长和主要军事将领参加的会议，总统从原来坚持设立总参谋部的立场上有所退却，以图促成海、陆军做出妥协。在总统的敦促、协调之下，5月底，海、陆军部长向总统呈交一份联合报告，就双方分歧和共识予以申述。此后，总统，海、陆军部以及国会各方的协商讨论继续进行，所议范围扩展到军事体制和军种关系问题之外，各方在国家安全委员会、国家安全资源委员会、中央情报局、参谋长联席会议、科学研究和工业动员的组织和机制等内容上逐渐达成协议。1947年1月中旬，福莱斯特尔和陆军部长帕特森达成最终协议，总统旋即于2月26日将数易其稿后的法律草案提请国会审议，之后改组方案进入第80届国会立法程序。1947年7月26日国会通过《国家安全法》。 从《埃伯斯塔特报告》问世到1947年《国家安全法》通过，是涉及总统、各军种、各政府部门以及国会等各种制度主体的争论、游说和妥协的过程，也是改组方案的内容和范围发生扩张的过程——由军事机构的组织问题扩张为联邦政府的全面改组。《埃伯斯塔特报告》最终在各种方案中胜出，实际上被国会接受为立法蓝本。两相对照，《埃伯斯塔特报告》中的建议绝大部分被《国家安全法》采纳，以至于《国家安全法》被视为“埃伯斯塔特计划的修订版”(34)。 对照后来的诸项发展可以看出，1947年《国家安全法》(35)的确构造了“国家安全国家”的基本框架。也可以说，“国家安全国家”的诞生的确切时间可以标定为1947年《国家安全法》通过的时间。 1947年《国家安全法》最重要的产物是5个机构，分别体现了“国家安全国家”的诸项基本功能目标：集中体现国家安全事务在国家政治生活中空前的、绝对的重要性，以及体现“国家安全国家”组织制度之综合特性的国家安全委员会(National Security Council, NSC)；体现武装力量的一体化理念、成为国防部前身的“国家军事机构”(National Military Establishment)；体现军队指挥系统的集中化、作为军队最高组织的参谋长联席会议；承担国家和平时期对国内资源予以动员的目标和职能的国家安全资源委员；以及体现情报在国家决策体系中空前重要性，对各部门来源的情报进行汇总处理、向高层决策提供情报支持的中央情报局。国家安全委员会是1947年《国家安全法》最重要的产物，它由总统、国务卿、防务首长、三军部长和国家安全资源委员会主席作为法定成员组成，其职责是“就与国家安全相关的内政、外交和军事政策的统筹向总统提出建议，以使各军种和政府各部门机构在与国家安全相关的事务上更有效地协作”，成为“国家安全国家”的中枢机构。在国防机构的设置上，《国家安全法》确立了空军的独立地位，并设立一个文职的“防务首长”(36)（Secretary of Defense，福莱斯特尔首任该职），统领松散的“国家军事机构”，协调具有内阁部地位的陆、海、空三个军种部，同时在防务首长办公室下使二战当中建立的参谋长联席会议继续存在，以强化军种间的协调。(37)中央情报局则接续了二战中战略情报局和战后最初的中央情报组(National Intelligence Group)的遗产(38)，承担统筹、协调各部门情报活动，并向国家安全委员会提供情报和建议。至于国家安全资源委员会，虽然因《国家安全法》对其职责界定不清导致成立后运作乏力，旋于1950年解体，但它作为一个高级别机构，代表了国家在平时和战时动员国内经济资源为战争做永久性准备的制度目标，具有不限于其自身的方向性、标志性意义，亦足为“国家安全国家”的制度和理念遗产。 经《国家安全法》的通过和实施，美国“国家安全国家”已经具备基本形制和架构，成为确定的历史趋势，但制度变迁的历史并没有在1947年终止。此后，围绕宪法原则的贯彻以及机构设置的合理化的争论和斗争也仍然在继续，多个具体机构的组织和程序、地位和作用仍在不断发生变化。其中最初几年关于“国家军事机构”的地位和功能争议最为激烈。(39)1949年年初，前总统胡佛领导的一个国会专门委员会(40)即对国家安全组织体制予以首次全面评估，强烈申述当下“军国主义”的危险性，强调“文官控制军队”的原则，对1947年体制多有指责。(41)同时，杜鲁门总统则在体制变动的过程中致力于维护总统特权，继续推动军事体制的一体化，力主削弱军种的独立性和地位。3月，杜鲁门向国会提出修改《国家安全法》的要求。经过新一轮的争议和妥协，当年8月，《国家安全法》修正案(P.L.81～216)通过，取消了三个军种部的内阁部地位及其部长在国家安全委员会中的法定成员资格，将国家军事机构转换为更具实权的国防部，并将之作为唯一的内阁部级军事部门，相应的建立了统一的军事预算体系。同时设置了在军种间承担协调职责、但没有军事指挥权力和在参联内部的否决权的参谋长联席会议主席。修正案又赋予副总统以国家安全委员会法定成员资格，并将国家安全委员会办公厅置于总统行政办公室之下。经过1949年国防重组，美国“国家安全国家”的基干组织设置大体稳定，以后的制度变更大多属于在各主要机构内部的细微调整，而很少以国会立法变更的方式进行。 “国家安全国家”的初创过程是在尖锐、激烈的官僚机构的冲突和更大范围内的政治争议中进行的。第一，官僚机构和军队的部门利益、部门观点和本位主义，特别是海、陆军之间的“军种战争”，军事部门和文职部门的权力争夺，在其中起了重要作用。第二，作为战后美国高层政治中一个突出的情况，总统权和官僚机构部门的龃龉争执也以或公开或隐蔽的方式展开，“国家安全国家”的扩张和总统权的扩张呈现出复杂的张力关系。第三，美国政治传统中的反国家主义、反军国主义势力也与国家权力的集中化和“国家安全国家”扩张的主张和趋势多有抵牾，并对其构成有效限制。第四，在政治体制（特别是总统权）中的非个人化和个人化因素之间，官僚机构的常规化、制度化律令和主要政府官员的个人立场和问政风格之间，也不可避免地存在复杂的互动关系。凡此诸端，造成“国家安全国家”的创生和以后的演进只能是在无休止的谈判和妥协过程中进行，更造成其达成的方案在文本上往往是掩盖分歧以求取暂时妥协，而多有含糊不清的用语，对诸多机构的职能和运行程序以及部门间的相互关系未能加以更为清晰的厘定，以至于为无休止的细微制度变动和非正式安排和行为留下了广阔的活动空间。 “国家安全国家”的演进和扩张是与冷战酝酿和展开的过程相伴随的。《埃伯斯塔特报告》形成时，美国尚未对苏联的意图和性质、美苏关系的全面对抗格局做出明确判断和公开宣示，核武器因素对战略格局的重大影响尚未充分显现，冷战尚未正式启动。《报告》力求使战后国家体制与美国以权力分割为中心的政治传统之间保持更多的连续性，偏重“协调”而不是“集中”。它肯定永久性战争准备和动员造成的集中化趋势，但对其程度估计仍有不足。从“协调”原则立场出发的一些考虑和制度设计，在以后冷战危机不断出现、外部压力持续加大的情况下被证明或多或少不合“时宜”。《埃伯斯塔特报告》之后，1947年发生了希腊和土耳其的危机，“杜鲁门主义”、马歇尔计划和凯南的遏制理论出台；1948年发生捷克斯洛伐克“二月事件”和柏林危机，1949年中国最终被“丢失”，苏联爆炸了其第一颗原子弹，1950年则爆发了冷战中的第一场“热战”——朝鲜战争，这一系列事件和事态持续提升冷战的强度，造成紧迫的危机态势和威胁感，为“国家安全国家”的扩张及其内部构造的进一步的集中化提供了国内政治氛围和直接的动力。 (责任编辑：admin) |