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国家的有效治理结构 不同类型的国家如何形成一套有效的治理结构？我们可以从观察国家运行的多种方式中找到一些观察点：一是关注“国家”对内的权力分配关系，它既牵涉到统治者(如国王/皇帝)与其他权力所有者(如贵族、官僚或民众)之间的权力界分，也涉及中央与地方之间的权力界分；二是关注“国家”对外的权力延伸或收缩，它包括有形或无形的占领及依附形态。这些特征之间的不同组合，便形成了各种治理结构，如王国/帝国、君主制国家/共和制国家、集权制国家/联邦制国家、民主制国家/独裁制国家、宗主国/殖民地等。 德国历史上的各类“国家”正是在上述内外权力施展的四类模式之间移动。 内部权力分配的第一类模式包含着从等级制到独裁制的各种形态。尽管德意志的封建化较晚而且并不完善(16)，但神圣罗马帝国仍然是一种欧洲类型的等级制国家。僧俗贵族以其不同的等级身份，参与到帝国的政治生活中，平民则被排除在外。(17)这种权力安排虽然使皇帝逐渐失去实权，但却保障了等级之间权利与义务的均衡性，实为帝国之所以可以持续近千年的重要根源之一。19世纪则见证了这种等级制的缓慢解体进程，但它仍然在德意志帝国中得以保留，特别是普鲁士三级选举制一直延续到战争末期。这既维护了没落贵族们的脸面，也是所谓“德意志资产阶级贵族化”的源头所在。《魏玛宪法》以“德国人民在法律面前一律平等”(第109条)的规定彻底废除了等级制，并通过总统直选和比例代表制两种途  来保障每一个人的民主权利。更为重要的是，它进行了“福利国家”(Sozialstaat)的首次实践，完成了从“警察国家”(Polizeistaat)向“权利国家”(Rechtsstaat)的转型。孰料，这种突如其来的民主制却未能保证政治舞台的稳定与持久，并最终让位于纳粹政权。在第三帝国中，究竟是希特勒个人独裁，还是多头治理，学界至今仍有争议。不过，可以肯定的是，无论何种独裁制，它都曾有效压制住社会各阶层的反抗行动。事实上，任何一种抵抗运动都没有形成对纳粹政权的威胁。(18)1945年后，至少在宪法表述里，民主制重新回到主流话语中，特别在联邦德国中，“福利国家”与“权利国家”成为一种共识。内部权力分配的第二类模式是从联邦共和制到中央集权制的各种形态。在德意志历史的绝大多数时间里，中央权力都没有形成对地方权力的有效控制。从神圣罗马帝国后期到德意志联盟，邦国的主权意识越来越浓厚。这一点导致俾斯麦在构思《德意志帝国宪法》时也不得不对巴伐利亚和符腾堡等邦国做出让步，使之继续保留邮政和电讯等自治权。联邦构架最终形成于魏玛共和国(19)，并在联邦德国得以延续下来(20)。反之，中央高于地方的权力架构仅仅出现在三个历史时期：在神圣罗马帝国前期，皇帝(如奥托一世)借助诸如“帝国教会体制”或各种联姻途 来保障自己的掌控力(21)；在希特勒统治时期，纳粹党通过《国家重建法》(1934年)不断侵入地方机构，一步步地完成了所谓“集权主义文化”的建构(22)；在民主德国，1952年改革把5个州划分为直属中央领导的14个专区，形成了中央—专区—县—乡四级垂直型行政体制(23)。外部权力界分的第一类模式是从王国到民族国家的各种形态。德意志王国是第一种国家形态，它继承了东法兰克王国的遗产，并着重凸显“我们这些说德语者”与其他人之间的区分。(24)神圣罗马帝国成立后，则从排他性转为扩张性，不断通过军事征服的方式，来增添“帝国”之名的荣耀。在19世纪民族主义的浪潮中，德意志帝国显现出半民族国家/半帝国的双重特征：一方面，小德意志方案的胜利重新恢复了国家对外的排他性；另一方面，威廉二世上台后，追求“阳光下地盘”的“世界政策”一下子又把这艘大船扭向了扩张主义的方向。这一趋势经过了魏玛共和国，最终在希特勒的第三帝国中登上巅峰。它极为巧妙地把极端民族主义的狂热与对外寻求生存空间的渴望集合在一起，建起了所谓的“大德意志帝国”。1945年后出现了180度的大转弯，民族国家理念在两个德国都受到了剧烈冲击，东方还是西方的政治抉择让那些曾经被视作主权国家不可缺少的符号(如领土)都黯然失色。民主德国自视为苏联社会主义阵营中的重要一环，在波匈事件和捷克事件中均是干涉论的积极主张者。(25)联邦德国也把自己融入到战后欧洲一体化的进程中。(26)两德统一后，包容性取代了历史上的排他性和扩张性，进一步增强了“欧洲中的德国”这一外交立场。(27) 外部权力分配的第二类模式涉及国家独立还是依附的特征。在近代之前，“主权”概念还未流行，德国历史上的一些“国家”经常出现领土变动、统治区域不清晰的现象。如在神圣罗马帝国出现后，德意志王国便逐渐成为一种地理名词，所谓“德意志王国的国王”也仅仅只能统治自己所管辖的邦国。又如神圣罗马帝国的版图大小是同皇帝家族的控制力紧密相关的，它最初涉及德意志、意大利北部和勃艮第三块区域，到查理五世(Karl V.，1530-1556在位)统治时，帝国一度控制着西欧的大半江山。这种国家疆域的模糊性一直保留到德意志联盟时期，英国、丹麦与荷兰等三国因拥有德意志领土而有权参加联盟议会。1864年的德丹战争正是由此而促发。从《德意志帝国宪法》起，国家独立成为人们的一种共识。但在1945-1955年间，两个德国均有过主权受限的短暂经历。再者，从联邦德国的角度来看，民主德国只是一个依附于苏联的“占领区”。 国家的权力分配不可能内外截然分离，也无法做到同一维度上的各自为政。因此，任何一类国家的运行，必然牵涉到以上四个层面之间的相互纠缠。从历史的角度来看，当这些权力分配系统达成平衡时，国家便形成了一种有效的治理结构，并在一段时期内得到维系。反之，国家便迎来了转型时刻。 (责任编辑：admin) |