阎德民
    

    摘要：新中国成立60多年来，中国共产党高度重视对权力的制约和监督，并在不同历史时期进行了艰辛的实践和探索。这一实践和探索大体上经历了从以领导干部为对象到以权力为核心、从主要依靠运动到更加注重制度建设、从以惩戒震慑为主到惩防并举注重预防等三个重大历史性转变，积累了诸多弥足珍贵的历史经验。
    关键词：防治腐败；权力制约监督；历史嬗变；经验启示
    作者简介：阎德民，河南省社会科学院党建与政治研究所所长、首席研究员，河南省廉政理论研究中心副主任，从事党建与反腐倡廉建设研究。
    

    加强对权力的制约和监督，是反对腐败的治本之策。新中国成立60多年来，中国共产党一直重视对权力的制约和监督，并在不同历史时期进行了艰辛的实践和探索。随着历史的不断变迁，特别是随着改革开放30多年来探索与实践的不断深化，权力制约和监督的内涵、方式和机制等也发生了重大变化。这些重大变化不仅推动反腐倡廉建设不断得到加强、取得明显成效，同时也积累了诸多弥足珍贵的历史经验。
    一、权力制约和监督的历史嬗变
    从党的十一届三中全会开始，中国共产党制约和监督权力的探索和实践进入了一个重要转型期。随着自身所处历史方位的深刻变化，党对权力的制约和监督在理念、方式和模式等方面均发生了重大的历史性转变。
    (一)从以领导干部为对象到以权力为核心的转变
    新中国成立初期，党的制约和监督主要是针对领导干部而不是针对权力运行的。从1950年的整风运动，到1951年至1954年的整党运动，当时制定的方针和采取的措施都是针对领导干部个人或其群体的，几乎没有直接针对权力运行的。考察这种做法的来源，应当说是从民主革命时期的做法因袭而来的。
    民主革命时期，党还未在全国执政。但是不在全国执政并不意味着党及其领导干部没有被权力腐蚀的危险，并不意味着党及其领导干部不面临执政的考验。
    历史经验表明，权力具有很强的诱惑性和腐蚀性。只要掌握有权力，就存在腐败的可能。权力如果失去制约和监督，就必然导致腐败。在局部区域执政情况下，尽管可供支配和行使的权力不如在全国执政条件下的范围那么广、力度那么大，但是毕竟掌握有一定的权力。所以，即便是在局部区域执政的情况下，同样存在着被权力腐蚀的危险，同样面临着如何制约和监督权力这一历史性课题。
    为了防止权力腐败，防止因此而导致来之不易的局部执政权的丧失，党在局部区域执政伊始就高度重视对权力的制约和监督，并在十分艰难困苦的历史条件下对此进行了探索，取得了明显的成效和宝贵的实践经验。
    应当说，新民主主义革命时期的这种实践和探索，是党在制约和监督权力方面的实践和探索的先声。说其是先声，主要是指它是党制约和监督权力整个实践与探索的初始阶段，因而具有一定的历史局限性，还存在着需要改进和完善的地方。其中很重要的一个历史局限性，就是把制约和监督的主要注意力放在了领导干部身上，而不是把权力作为制约和监督的重点和着力点。
    大量事实反复证明，预防和治理腐败，核心在加强对权力的制约和监督。腐败在本质上是权力的腐败。权力腐败是最大的腐败。加强对领导干部的制约和监督对预防和治理腐败固然重要，但制约和监督权力运行更带有根本性。领导干部只是权力运作行为的主体，是权力的人格化，而并非权力本身。只有切实加强对权力的制约和监督，才能有效地防止权力变异和被滥用。
    由于党在新民主主义革命时期的制约和监督实践与探索是在局部区域执政的历史条件下进行的，尚处于这一实践与探索的初始阶段，因而对其客观规律需要一个逐步认识的过程。在这种情况下，人们通常把行使权力的领导干部作为制约和监督的客体或对象，而在一定程度上忽略了对权力本身的制约和监督。对制约和监督的客体与对象界定不准或者错位，势必在一定程度上影响制约和监督的实际效果。
    新中国成立初期，尽管党已由在局部区域执政的党转变为在全国执政的党，但是因其对制约和监督的规律性认识仍停留在革命战争年代，因此以领导干部为制约和监督为重点的做法得到继续沿用，并对党执政以后相当长一个历史时期内的制约监督权力运行实践和探索产生了深刻的影响。
    党的“八大”及此后的一个时期内，党在实践和探索中曾明确提出要对国家工作人员手中的权力加以限制的思想主张。这一思想主张的提出，使党在思想认识上几近跳出了民主革命时期的窠臼，适应党的历史方位发生的新转变，把制约和监督的重点由掌握一定权力的领导干部身上转移到权力本身上来。然而，令人惋惜的是，这一进程随后被愈演愈烈的“左”倾错误所打断。
    党的十一届三中全会后，党的实践和探索得以在正确轨道上继续向前推进，直至最终实现从主要制约和监督领导干部到以制约和监督权力为核心的历史性转变。
    从主要制约和监督领导干部到以制约和监督权力为核心，这一转变具有深远的历史意义。这一转变，是从以制约和监督权力主体为主到以制约和监督权力运行本身为主的转变，即从间接制约和监督权力到直接制约和监督权力的转变，同时也是从高成本、低效率的制约和监督到低成本、高效率的制约和监督的转变。这一转变的实现，标志着中国共产党在惩治和预防腐败方面找到了治本性的办法，同时也标志着党对权力制约和监督规律的认识达到了一种新境界，把党风廉政建设和反腐败斗争推进到了一个新阶段。
    (二)从主要依靠运动到更加注重制度建设的转变
    以什么样的方式制约和监督权力，是中国共产党在全国执政以后亟待回答的一个重要问题。应当说，党对这一问题的回答，是经历过曲折和有着深刻的历史教训的。其中最深刻的教训，就是沿用民主革命时期的做法，继续以急风暴雨式的大规模群众性政治运动作为制约和监督权力主体的主要方式。
    在整个新民主主义革命时期，对少数贪腐分子的惩治，都是以急风暴雨式的大规模群众性政治运动的方式进行的。由于当时中国共产党只是在局部区域内执政，而在全国范围内尚处在“在野党”的地位，因而她在角色定位上具有“革命党”的典型特征。作为一个“革命党”，她与代表大地主大资产阶级利益的国民党政权之间是一种势不两立的阶级对抗关系。又由于国民党实行的是不给人民以任何民主权利的独裁统治，这就决定了中国的革命必然是武装的革命反对武装的反革命，只能通过一个阶级推翻另一个阶级的暴烈的行动来进行。
    中国共产党角色的历史定位和党领导的中国革命的历史特点，不能不对党的工作产生深刻影响。加之当时在探索中又是以权力主体而不是权力本身作为制约和监督的客体或对象的，所以很容易把完成党的中心任务的方式和手段照搬到制约和监督的实践中来，以急风暴雨式的大规模群众性政治运动的方式来强化对权力主体的制约和监督。尽管这种方式确能在短时间内对腐败分子形成震慑作用，收到明显的效果，但往往容易把制约和监督实践纳入阶级斗争的轨道，采用激烈的阶级斗争方式来对待和处理有贪腐行为的干部，哪怕其行为情节十分轻微。这种斗争方式的一个致命弱点，就是容易混淆两类不同性质的矛盾，造成冤假错案。然而，这在当时极端残酷的革命战争年代，也是不得已而为之。
    新中国成立初期，尽管中国共产党已经在全国范围内执掌政权，由于党对自己所处的历史方位并不是完全清醒的，加之党在理念上是以领导干部作为制约和监督的主要对象的，因此，继续以急风暴雨式的大规模群众性政治运动的方式来强化对权力主体的制约和监督，就成为历史的必然。
    “八大”前后，党曾经认真研究和探讨过党所处历史方位的深刻变化，并在此基础上开始思考从革命党到执政党的角色转换问题，取得了一些重要成果。具体到权力制约和监督方面，党取得的最重要成果，就是强调要改变以往主要依靠群众性政治运动的传统做法，着重从思想教育和制度建设两个方面加强对权力主体的制约和监督。这是中国共产党首次提出制约和监督权力的方式转换问题，并在实践中致力于正确地回答这一问题。
    但是从1957年反右开始，“左”倾错误日渐泛滥开来，并逐步在党内占据主导地位，致使党转换制约和监督权力方式的实践和探索被中断，在理念上重新回到了民主革命时期革命党的思维定势，在实践上重蹈了革命战争年代大规模群众性政治运动的老路。于是，对权力主体的制约和监督重新被纳入阶级斗争的轨道，非但未能强化对权力主体的制约和监督，反而带来了一系列严重后果。历史实践证明，在党的历史方位已经发生重大变化的新的历史条件下，继续采用大规模群众性政治运动的方式来制约和监督权力主体，不是一种明智、正确的路径选择。
    党的十一届三中全会后，党断然停止在党和国家政治生活中搞群众性政治运动，强调搞运动不能从根本上解决官僚主义、干部腐败等社会问题。指出，这些问题都有其复杂的思想根源、体制根源和社会原因，不能指望一两次运动就能解决，而要遵循法制原则，重视经常性的制度建设。由此，党制约和监督权力的方式开始发生历史性的转变，走出了一条不搞政治运动而靠改革和制度建设的新路。
    从主要依靠运动制约和监督权力主体到主要依靠制度制约和监督权力的转变，是一次具有里程碑意义的重大转变。这一转变是制约和监督权力方式的根本性转变，它使党领导和推动下的权力制约和监督逐步由人治走向法治，由无序走向规范。这一转变的实现，标志着中国共产党开始找到一条有效制约和监督权力的正确道路，并使对权力的制约和监督有了科学化的制度保障。
    (三)从以惩戒震慑为主到惩防并举、注重预防的转变
    采取什么样的模式来强化对权力的制约和监督，是中国共产党在全国执政以后亟待回答的又一个重要问题。党对这一问题的回答，同样也经历了一些曲折。其中最主要的曲折，就是继续沿用民主革命时期的做法，长期立足于惩戒，主要依靠惩戒所产生的震慑力来强化对作为权力主体的领导干部的制约和监督。
    新民主主义革命时期，为防止和清除贪污腐化现象，中国共产党注重和强调思想道德对领导干部潜移默化的影响作用，采取各种措施强化思想道德教育，以期使他们能够夯实廉洁自律的思想道德基础、筑牢拒腐防变的思想道德防线。与此同时，党更加注重和强调惩戒对领导干部震慑性的警示作用，一直以严厉的惩戒措施保持对贪腐分子的高压态势，以期对领导干部形成惩一儆百的震慑作用，使他们引为鉴戒，不敢重蹈贪腐分子的覆辙。
    从中华苏维埃共和国颁布的明文规定“贪污公款在五百元以上者，处以死刑”的训令，到中央苏区在红都瑞金打响惩治腐败的第一枪；从中共陕甘宁边区中央局提出“共产党员有犯法者从重治罪”，[1]到毛泽东要求“一切共产党员，一切红军指战员，一切革命分子，都要以黄克功为前车之鉴”，[2](P110-111)所有这些，都是党上述制权治贪模式选择的体现和明证。
    新中国成立初期，由于阶级斗争仍然是当时社会的主要矛盾，因此，在已经执掌全国政权的情况下，党继续把腐败问题同阶级斗争联系在一起，继续用阶级斗争的观点和方法来看待和处理腐败问题，以惩戒作为制约和监督权力主体的主要手段。尽管当时党也一再强调思想教育的作用，但却始终是以惩戒作为主要手段的，并对犯有贪腐罪行者施以重刑。1951年12月，中共中央在关于反贪污、反浪费、反官僚主义斗争的电报中指出：“贪污分子、浪费分子和官僚主义分子当然大多数不是反革命分子(可能有一部分人即是反革命分子)，他们的罪名是贪污浪费和官僚主义，但这个问题现在已极严重，必须看作如同镇压反革命斗争一样的重要，一样的发动群众大张旗鼓去进行斗争，一样的用死刑和徒刑等对待他们”，并作出这样一种估计：“全国可能须要枪毙一万至几万贪污犯才能解决问题。”[3](P549)刘青山、张子善正是在这种情况下被处以死刑的。邓小平曾评价说：“一九五二年杀了两个人，一个刘青山，一个张子善，起了很大的作用。”[4](P153)邓小平这里所说的“作用”，无疑是指由惩戒所产生的震慑和警示作用。
    如果说，在阶级斗争仍然是社会主要矛盾的建国初期，采用上述模式来强化对权力主体的制约和监督尚有其一定的合理性；那么，在社会主义制度已经建立起来以后继续这样做、长期这样做，就势必会出问题。
    1956年党的“八大”首次提出加强党的制度建设问题，试图通过贯彻执行民主集中制、探索建立代表大会常任制、建立党内监督制度等找到治本的办法，从源头上预防权力腐败，并以此来强化对权力主体的制约和监督。但是这一努力很快就被“左”倾错误所打断，“以阶级斗争为纲”愈益成为支配和贯穿制约和监督权力主体的政治理念。“文化大革命”期间，更是提出“重点是整党内那些走资本主义道路的当权派”。一个“整”字和一个“重点”的表述，凸显了“惩戒”在当时制约和监督权力主体中的地位和作用。
    党的十一届三中全会后，中国共产党在探索执政规律和反腐倡廉工作规律的基础上，不断加深从源头上预防和治理腐败重要性的认识，逐步形成了一手抓惩治、一手抓预防的思路，并由此把制约和监督权力提上了重要议事日程。特别是党的十六大以来，以胡锦涛为总书记的党中央进一步确立标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，从教育、制度、监督三个方面入手，着力构建惩治和预防腐败体系，不断拓展从源头上防治腐败的工作领域，取得了明显成效。
    从以惩戒震慑为主到惩防并举、注重预防的转变，是党在制约和监督权力的模式上实现的一次重要历史性转变。这一转变终结了过去重惩戒轻预防、治标不治本的传统做法，把制约和监督权力的重点由事后惩戒转移到了事前防范上来，以教育、制度、监督并重替代了惩戒震慑式的精神强制，从而使权力制约和监督模式发生了一次重大转型。这次转型，实现了对权力主体的制约和监督与对权力主体的教育和帮助的有机地结合。它郑重地向世人宣示：中国共产党对权力主体的制约和监督并不是冷酷无情的，而是充满人性和彰显人文关怀的。
    二、权力制约和监督的经验与启示
    
    在60多年的艰辛探索实践中，中国共产党在制约和监督权力运行方面积累了弥足珍贵的历史经验。概括起来，这些经验主要是：
    (一)必须要有正确的政治路线作为保证
    权力制约和监督能否顺利进行，首先取决于党的政治路线正确与否。这是因为，权力制约和监督是为党的政治路线服务的，必须依据党的政治路线提出的要求来进行。党的政治路线正确，就能以正确的东西克服错误的东西，保证权力制约和监督的正确方向，否则就会出现重大失误或偏差，遭受严重挫折。
    新中国成立60多年来，党对权力的制约和监督大致分为三种情况：第一种情况是，党的政治路线正确，权力制约和监督收到良好效果；即使发生某些偏差，也能及时得到纠正，如新中国成立初期。第二种情况是，党的政治路线正确，但是未能得到贯彻和坚持，权力制约和监督出现重大偏差或失误，如1957年春至1958年夏的整风运动。第三种情况是，党的政治路线出现了严重错误，权力制约和监督出现重大失误和挫折，如十年“文化大革命”。
    阶级分析的观点和方法，是马克思主义分析特定社会历史现象的重要观点和方法。但是在社会主义条件下，不能把阶级斗争的观点运用来指导权力制约和监督，不能用对待阶级敌人的办法来对待犯错误的领导干部。这是历史留给我们的一条重要历史经验。从20世纪50年代末开始，我们的权力制约和监督实践和探索之所以走上弯路、发生曲折，根本在于偏离了实事求是的马克思主义思想路线，长期坚持“以阶级斗争为纲”的错误指导方针，长期用阶级斗争的观点和方法来观察和处理领导干部中出现的问题，并以此作为制约和监督权力主体的主要手段；改革开放以来，我们之所以能在权力制约和监督实践中取得显著成就，根本在于恢复和发展了实事求是的马克思主义思想路线，摒弃了以阶级斗争为纲的错误指导方针，摒弃了长期用阶级斗争的方式来解决权力主体违规施权问题的“左”的做法。可以这样说，没有这一历史性转变，就不可能有改革开放以来特别是党的十六大以来，党在制约和监督权力方面取得的显著成就。
    客观地说，社会主义初级阶段的反腐败斗争，同一定范围内存在的阶级斗争有着内在的联系，包含有阶级斗争的内容和成分。但是，反腐败斗争与阶级斗争毕竟不是一回事，不能把二者简单地等同起来，不能在任何时期都不加区别地同等看待。无论从内涵还是从外延上讲，反腐败斗争所涉及的矛盾和问题，要比一定范围存在的阶级斗争复杂得多、广泛得多，其中固然包含有对抗性的敌我矛盾，但更多的是非对抗性的人民内部矛盾。因此，在人民当家作主的社会主义社会，腐败问题应当在民主和法治的框架下逐步加以解决，决不能再采取“反右”或“文化大革命”那样一种阶级斗争方式。实践证明，在社会主义历史条件下，民主和法治是逐步解决腐败问题的根本方法。只有在民主和法治的框架下，对权力的制约和监督才能不断得到加强，才能更加有力和有效。
    (二)必须坚持党的领导，把贯彻党的群众路线同加强和改善党的领导结合起来
    坚持一切为了群众、一切依靠群众和从群众中来、到群众中去的群众路线，是党的优良传统和政治优势。历史和现实都表明，无论什么时候、做任何事情，都要坚持党的群众路线，都要紧紧依靠人民群众。这是党始终立于不败之地的根本保证。
    人民群众是制约和监督权力的主体。制约和监督权力，同样必须紧紧依靠人民群众。但是依靠人民群众，并不等同于一定要搞群众运动。党的十一届三中全会前，党制约和监督权力总是习惯于搞群众运动，并长期将其纳入“以阶级斗争为纲”的轨道，这种做法曾使我们付出了沉重代价。腐败现象的出现和存在是有着复杂的思想、社会、体制根源的，解决这些复杂的社会问题需要一个长期的历史过程，不能指望搞几次运动就能奏效。
    应当指出，作为一种非制度化的民主形式，群众运动并不具有天然的合理性。它只在一定的历史阶段内和正确理论、方针的指导下，才会是合理的。实践表明，在社会主义历史条件下，“用大搞群众运动的办法，而不是用透彻说理、从容讨论的办法，去解决群众性的思想教育问题，而不是用扎扎实实、稳步前进的办法，去解决现行制度的改革和新制度的建立问题，从来都是不成功的”。[5](P336)这种做法之所以不能成功，其中的一个最重要原因，就是容易削弱以至摆脱党的领导。党是权力制约和监督的领导核心。只有坚持和改善党的领导，才能保证权力制约和监督的正确方向，保证权力制约和监督的有序进行。
    同时还必须着重指出的是，不搞群众运动，并不意味着不依靠群众，不走群众路线。恰恰相反，必须在坚持和改善党的领导的同时，稳步发展党内民主和社会民主，引导人民群众有序参与，切实保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权，着力解决损害群众利益的问题和群众反映强烈的突出问题，把群众参与制约和监督权力的积极性引导好、保护好、发挥好，并使二者有机地结合起来。
    (三)必须坚持党的基本路线，把对权力的制约和监督置于党和国家工作大局下来进行
    党的建设历来是与党的历史任务，与党为实现这些任务而确立的基本路线联系在一起的。加强对权力的制约和监督、防治以权谋私等权力腐败，是党的建设的重要组成部分，必须同整个党的建设一样，始终围绕党的中心任务来进行，时刻不能离开党的基本路线。
    改革开放以前党在权力制约和监督方面发生失误和挫折的重要原因之一，就是未能在实践中把党的“八大”确定的正确路线很好地坚持下去，把制约和监督权力主体与搞阶级斗争联系起来、等同起来，用“大民主”式的群众性政治运动来推动，严重地冲击了经济建设，影响了国家的现代化进程；而改革开放以来我们之所以能在这方面取得显著成绩，就是彻底纠正了过去的“左”倾错误，端正并始终贯彻执行了党的正确路线。
    党的十一届三中全会开启了改革开放历史新时期。在改革开放波澜壮阔的创新实践过程中，形成了被邓小平称之为“中国的发展路线”的党在社会主义初级阶段的基本路线。实践充分证明，这条以“一个中心、两个基本点”为主要内容的基本路线是兴国、立国、强国的重大法宝，是党和国家的生命线、人民群众的幸福线，同时也是制约和监督权力的出发点和落脚点。
    制约和监督权力与改革开放和经济社会发展是相辅相成的。它必须服从和服务于经济建设，时刻不能偏离这个中心；必须融入到改革开放和经济建设之中，绝不能游离其外。要围绕中心、服务大局，把对权力的制约和监督放到党和国家工作大局中去谋划、去部署，使之贯穿于改革开放和现代化建设的全过程，确保人民赋予的权力始终用来为人民谋利益，为促进科学发展、社会和谐创造良好环境，提供有力保证。
    (四)必须坚持惩防并举、注重预防方针，运用多种手段综合强化权力制约
    自古中国就有“治乱世用重典”、以严刑厉法威慑阻遏犯罪的治世主张。新中国60多年的实践证明，单纯用惩戒权力主体的办法，单靠刑罚惩治所产生的威慑，是不足以根本解决腐败问题的，而且容易重蹈过去惩戒主义的错误；要有效遏制和治理腐败，必须在依法惩治腐败分子的同时，坚持惩防并举、注重预防方针，把治本和预防放在更加重要的位置上来。
    对罪行严重的腐败分子课以重刑，是有力威慑犯罪的一种惩罚手段和措施。它通过剥夺腐败分子的权利、财产、人身自由乃至生命，使有滥用权力倾向者心灵上受到强烈震撼，产生极度恐惧的心理反应，形成巨大的心理压力，使其出于对刑罚的恐惧而不敢滥用权力。应当说，有滥用权力倾向者对严刑厉法的恐惧，是对权力主体行为构成有效制约的一种重要力量，它迫使有这种倾向的权力主体在“贪腐之乐”与“刑罚之苦”之间进行权衡，促使其自我矫正滥用权力心理，不敢把贪腐动机变成犯罪行为。
    然而，单靠刑罚的威慑力并不能根本解决权力制约问题。马克思曾经指出，一般说来，刑罚应是一种感化或恫吓的手段，但是国家并没有利用惩罚一个人来感化或恫吓其他人的权利。况且，“利用刑罚来感化或恫吓世界就从来没有成功过”。[6](P578)大量事实一再表明，希冀通过刑罚所产生的恫吓效应来根本解决权力制约问题不仅在理论上讲不通，而且在实践中也是行不通的。滥用权力犯罪源于社会结构中的诸多矛盾，是多种致罪因素共同作用的结果。因此，治理这一犯罪现象仅靠作为外部心理威慑力量的刑罚显然是不行的。要科学有效地防治滥用权力，必须打破制约和监督权力就是查处和惩戒干部的传统思维定势，按照改革创新、惩防并举、统筹推进、重在建设的基本要求，做到治标和治本、惩治和预防两手抓、两手都要硬，以改革精神推进制度建设，以创新思路寻求治本办法，惩治于已然，防患于未然，既坚决查处违纪违法案件、依法严惩腐败分子，又加大预防工作力度、不断铲除腐败滋生的土壤，努力把腐败现象减少到最低程度。
    (五)必须坚持以人为本，切实维护人民群众根本利益和党员干部合法权益
    以人为本是党的性质和宗旨的集中体现，也是权力制约和监督的基本要求。党的十一届三中全会以前对权力的制约和监督之所以未能取得预期效果，其中的一个重要原因，就是在于没有做到以人为本，在一些时候和一定情况下不尊重甚至侵害了党员干部的合法权利。改革开放30多年来权力制约和监督之所以能够取得显著成绩，其中的一个重要原因，就是在于较好地做到了以人为本。
    党的十六大以来，在科学发展观的指引下，党在制约和监督权力中更加自觉地做到了以人为本。这些年来，党积极回应社会关切，坚决纠正损害群众利益的不正之风，切实解决群众反映强烈的问题；加强党内民主建设，推进党务公开，尊重党员主体地位，保障党员民主权利；把教育、保护、挽救干部作为惩处的出发点和落脚点，正确处理严肃执纪与宽严相济、区别对待的关系，坚持以事实为依据，以法纪为准绳，准确、恰当地处理违纪行为，做到惩治腐败与保护党员干部的合法权利并重，既查清问题、依法惩治腐败，又注重澄清是非，教育和保护干部，既着眼于教育和挽救，注重人文关怀，又注意防止失之于宽、失之于软。
    历史经验告诉我们，以人为本是权力制约和监督必须始终坚持的核心理念。坚持以人为本加强对权力的制约和监督，与党的根本宗旨和立党为公、执政为民的本质要求是完全一致的。只有始终坚持相信人民、依靠人民、为了人民，教育、帮助和督促广大干部做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，对权力的制约和监督才会更加富有成效。以人为本也是权力制约和监督的重要价值取向。制约和监督权力，目的是遏制腐败、保护干部。只有把加强对领导干部的制约和监督同信任干部、保护干部、激励干部有机地结合起来，才能在保证领导干部廉洁从政的同时，充分调动他们干事创业的积极性、主动性和创造性。
    (六)必须着力推进制度建设和制度创新，建立健全制约和监督权力的有效机制
    制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。加强制度建设，形成完善有效的体制机制，是强化对权力的制约和监督的根本途径。改革开放以前，权力制约和监督之所以未能取得预期效果，其中的重要原因之一，就是在注重从思想道德上加强对人的教育和“改造”，而忽视从制度上强化对权力的规制和约束。在“左”倾错误方针指导下，对人的教育和“改造”往往被纳入人治的轨道，甚至被纳入无休止的政治运动。实践证明，这种做法往往带有很大的随意性，很容易随领导人或他们的看法和注意力的改变而改变。只有做出规范的刚性制度安排，把权力运行纳入法治轨道，才能保证权力制约和监督的稳定性、连续性和有效性。
    从新中国60多年权力制约和监督的实践看，制度和机制不完善不健全，往往是权力失控、决策失误、行为失范的深层原因。一些领导干部之所以走上腐败歧途，既有自我要求不严的因素，也有组织上疏于教育和管理的问题，更与体制机制制度不健全、不完善密切相关。特别是在经济转轨、社会转型的关键时期，缺失制度和机制的有效约束，必然导致腐败现象的易发多发。因此，要强化对权力的制约和监督，加强廉政教育、建设廉政文化、加大惩治力度固然重要，但制度建设更带有根本性。要把反腐倡廉教育同权力制约和监督制度建设有机地结合起来，既通过教育引导使人自觉从善，又通过制度约束使人不能为恶，既通过思想道德建设提高恪守制度的自觉性，又通过制度建设增强思想道德建设的有效性。这是加强权力制约和监督的战略思路，必须长期坚持。
    改革创新是完善权力制约和监督制度、推进权力制约和监督科学化的强大动力。要抓住正确行使权力这个关键，针对权力失控、监督不力等制度和机制缺陷，着力推进制度和机制创新，并通过深化改革和用制度巩固改革成果，逐步解决权力制约和监督中的深层次问题。当前要加快推进重点领域和关键环节改革，把对权力的制约和监督寓于各项重要改革措施之中。要重点推进干部人事、行政审批、财税、投资、政府采购、国有企业改革和现代市场体系建设方面的改革，把推进一批改革措施同建立权力制约和监督制度紧密地结合起来，着力从制度上规范权力在上述重点领域和关键环节的运行，不断提高权力制约和监督制度的科学化水平，真正做到用制度管权、按制度办事、靠制度管人。
    

参考文献：
    
    [1]中共边区中央局.陕甘宁边区施政纲领[N].新中华报，1941-05-01.
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    [5]邓小平文选：第二卷[M].北京：人民出版社,1993.
    [6]马克思恩格斯全集：第8卷[M].北京：人民出版社,1961.
    文章来源：《中共福建省委党校学报》2011年3期。

责任编辑：景毅