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二、《临时约法》与政党内阁问题 在政体问题上，1912年3月11日公布的《临时约法》是争议焦点所在。这部临时宪法的制定本身并没有北洋集团的参与，具有很强的“因人设法”特征。在定都北京成为定局之后，其国家权力配置与实力政治之间的张力又进一步凸显出来。 严格来说，《临时约法》下的政体还算不上标准的内阁制，只是具有一些内阁制特征，从而为国会多数党夺取行政权提供了法律渠道。在典型的总统制下(如美国)，总统兼为国家元首和行政首脑；在典型的内阁制下(如法兰西第三共和国)，这两个角色由总统与总理分别担任，总统形同“虚君”，掌握行政权的是议会多数党产生的内阁，内阁对议会负责。《临时约法》仿照法国内阁制规定，在总统之外增设了国务院(内阁)，并且赋予国务员以辅政权和副署权。但是，光是国务员的辅政权和副署权并不能构成完整的内阁制，因为典型的内阁制的核心精神是内阁对议会负责。而在责任承担方面，《临时约法》第44条规定了“国务员辅佐临时大总统负其责任”，⑧此条究竟指国务员对临时大总统负责，还是对议会负责，意义不明。即使是认为《临时约法》规定的是内阁制的王世杰、钱端升先生，也认为此条文义存有歧义，但两位先生将之归结于制定约法者“对于责任内阁制的内容缺乏充分的认识”。⑨ 不过，《临时约法》第44条笼统的原则宣告并不能从技术上决定国务员的负责对象。而从技术上看，《临时约法》所作的制度设置使得内阁更可能与总统共进退，而非与议会共进退。第34条规定总统任命国务员需经临时参议院同意，但《约法》中并无文字要求总统将国务员免职也需经过临时参议院同意。如果按照“法无禁止即为许可”的理解，总统将国务员免职就根本不需要经过立法机关同意。然而，如果这样，内阁的存续实际上依赖于总统的意志，所谓对议会负责，其实也就失去了制度基础。⑩而更进一步的问题是，如果要对国务总理或其他国务员进行免职，应由谁来副署?《临时约法》第45条非常笼统的关于副署的规定并没有提供解决这一问题的准则。相关规定的模糊就为宪政危机提供了制度背景。在1917年的“府院之争”中，当时的大总统黎元洪与总理段祺瑞就中国参战问题发生争议，黎元洪将段祺瑞免职，免职令由外交总长“暂行代署”。(11)但段则认为，“查共和国责任内阁制，非经总理副署，不能发生效力。”(12)从法律上说，争议焦点在于外交总长是否有权副署一份将总理免职的总统命令。当然，黎元洪迅速任命了新的国务总理并获得国会通过，但在黎元洪免职段祺瑞引发的法律争议上，国会扮演的就是一个旁观者的角色。这一结果显示，《临时约法》规定的更像是总统制政体而非内阁制政体。 最后，就行政与立法的两权关系而言，标准的内阁制还需要议会有权对内阁提出不信任案和总统可以解散议会的对等设置。《临时约法》规定：“参议员对于国务员认为失职或违法时，得以总员四分之三以上之出席，出席员三分之二以上可决，弹劾之。”(13)在这里，立法者将“不信任”也包含在“弹劾”的意义之中，可以说在实质上有某种不信任提案权。但反过来，临时大总统却不能解散议会。由此导致的结果是，一旦陷入两权对立的宪政僵局，立法机关很容易发动倒阁，但倒阁并不能解决宪政僵局，因为总统并不是真正的“虚君”，它掌握着很大的行政权，仍然能够与立法机关对立下去；反过来，总统又不能通过解散议会、重新选举的方式来终结宪政僵局。如此，宪政僵局必将持续下去。《临时约法》体制的内在缺陷，由此可见一斑。 这个漏洞百出的政体设置，是南京临时政府政治精英相互妥协的产物。“议会迷”宋教仁一贯主张内阁制，孙文最初主张总统制，看到袁世凯必将出任临时大总统，才临时改变主意，主张内阁制。如果形成了标准的内阁制，袁就类似于“虚君”，实际行政权将由同盟会人士来掌握。(14)但袁当时在临时参议院里仍有相当的威望，许多人认为“非袁不可”——重要的证据是，袁世凯出任临时大总统在南京临时参议院是全票通过的，连孙文都没有得到满票。孙、宋等人改总统制为内阁制的思路，并没有得到临时参议院的普遍赞同。在审议的过程中，草案中一些对临时大总统不利的条款就被议员们删改了。(15)最后妥协的结果就是这样一个混合的政体。对此孙文颇为不满，他后来回忆说，“在南京所订民国约法，内中只有‘中华民国主权属于国民全体’一条是兄弟所主张的，其余都不是兄弟的意思”。(16) 再来看《临时约法》对“政党内阁”的态度。从法条文字来看，《临时约法》并没有实行多数党组阁制度的规定，因而从理论上说，总统可以提名少数党甚至无党派人士入阁，这也是袁世凯提名非同盟会—国民党人当总理的依据。但《临时约法》又规定，所有国务员人选都要临时参议院通过。也就是说，总统可以随便提名，但国会有否决权。如果国会内部的人并不是很团结，总统提名少数党乃至无党派人士来组阁或入阁也是可能的，只要费力做分化议员的工作即可。但如果是在1913年国民党占据国会多数席位并对内阁总理位置志在必得的情况下，总统不接受多数党组阁，其内阁名单遭到国会否决的概率就大大提高。 不仅如此，根据《临时约法》第29条，大总统由临时参议院选举，临时参议院这一权力由正式国会继承，大总统将由国会两院议员合并选举产生。如果到下次总统选举时，国民党仍是国会第一大党并保持团结，从法理逻辑上说，存在推出自己的候选人问鼎总统宝座的可能性。而这正是《临时约法》为北洋集团所埋下的隐患之一。 在《临时约法》框架下，1912年的三届内阁踉跄前行。第一届是唐绍仪内阁，唐绍仪出身北方，原为袁世凯的得力助手，但于1912年加入了同盟会。唐绍仪内阁中共有6位是同盟会的会员，占多数。唐虽出身北洋，但认真对待《临时约法》，尤看重国务员副署权，与习惯于乾纲独断的袁世凯发生了一系列冲突。1912年6月，袁世凯未经唐绍仪副署即任命王芝祥为南方军队宣慰使，唐绍仪获悉后，挂冠而去。 唐绍仪辞职后，袁世凯本想提名徐世昌任总理，但同盟会人士认为徐是清朝余孽，反弹较大，因此袁改提名外交总长、无党派人士陆征祥出任总理。而同盟会方面决定主攻国会选举，争取在正式国会产生之后组织一个纯粹的国民党内阁，因此通过决议，规定“在正式国会召集前，国民党不拟组织政党内阁。内阁以维持过渡性为宜”。(17)陆征祥这个过渡人物也因此得到同盟会的接受。1912年6月29日，临时参议院高票通过了袁世凯对陆征祥的提名。但等到7月18日陆征祥在临时参议院发表施政演说并提名内阁时，给议员们留下的印象极差，其提出的内阁名单也遭到了否决。袁世凯对临时参议院软硬兼施，促成了第二份内阁名单的通过。但此时陆征祥却心灰意冷，8月份就称病辞职。于是赵秉钧受命代理总理，到9月陆征祥辞呈获批准后，赵秉钧正式出面组阁。1912年8月至9月，孙文、黄兴北上调停，表明拥袁态度。黄兴在“大总统与国民党之间取调停态度，其办法即阁员之半数请大总统竭力劝其入国民党”，(18)根据这个方法，黄兴推荐赵秉钧组阁，并把内阁中除周学熙、范源濂及陆海军两部长之外的国务员尽数拉入国民党，从表面上做成了一个“政党内阁”，尽管仍然是北洋集团掌握实权，但国民党得了面子，双方仍然能够维持合作局面。(19) 从这三届内阁的经历来看，《临时约法》制度所允许的内阁并不必然是政党内阁，但在同盟会—国民党在立法机关中占据多数的情况下，能够组织一个什么样的内阁，袁世凯自己也不能说了算，每次都需要耗费政治资源做同盟会—国民党的工作。国民党之所以能接受陆征祥出任第二届内阁总理，还是与其主攻1913年国会选举的思路相关，如果执著于当下，陆征祥的人选是否能通过，恐怕也是问题。 1913年首届国会大选之后，国民党在众议院596个席位中得了269席，在参议院274个席位中得了123席，总共在870个席位中得了392席，获得了巨大的胜利。国民党成了掌握国会的多数党，正在意气昂扬之时，对组阁权志在必得。宋教仁在南方已经准备北上组阁，在一些演讲中甚至说，如果袁世凯不从，可以通过选举将他赶下台。在这种情况之下，两派表面上的平衡就被打破了。“大妥协”未能实质解决的那些问题就全部凸显出来。 (责任编辑：admin) |