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县政治理的这一早期特点，对于国家权力的巩固和扩张来说是必不可少的，但随着时间的推移，其弊端也逐步显现。主要体现在两点：一是公共性不足，尤其在经济开发和基本公共服务方面，无所作为且与民争利；二是公共性不足导致的合法性危机，其直接后果便是未能彻底触及高原藏族社会原有的权力结构，旧有的部落制度残留未被正式制度所吸纳，仍然深刻地影响着藏区民众的生活，而且近年来有愈演愈烈之势。许多大部落头人的后裔或宗教上层人士在地方事务中仍有巨大的影响力，部落习惯法干预婚姻制度、干预司法判决、干预基层选举的现象层出不穷，为藏族自治州的发展带来了许多不稳定因素。 (三)体制约束 这里所说的体制约束，主要指民族区域自治下的一系列制度安排为民族自治州的县域治理带来的条件约束。 我国的民族区域自治制度作为一项特殊的制度安排，是“民族自治和区域自治的正确结合，是经济因素与政治因素的正确结合。”[3]民族自治地方的自治机关，即自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府，既是一般地方国家机关，又是自治机关，这两种身份及其拥有的权力是浑然一体、不可分割的，“自治权就是通过管理本自治区域内的政治、经济、文化等具体事务方面表现出来的。”[4] 如果接受这种理解，那么可以说，自治机关的自治权是内化于地方国家机关的权力体系之中的，哪些属于自治权，哪些属于一般的地方行政管理权，哪些是二者兼而有之，往往很难做出区分。实际上，如有的研究者所指出的，《民族区域自治法》所规定的自治机关的“自治权”中，混杂了大量一般地方国家机关同样可以行使的权力，这些权力在本质上属于非“自治权”的内容。这些非“自治权”内容的存在，增加了民族自治地方自治机关“自治权”与“非自治权”关系不清的程度。[5] 如果说自治权在自治机关本身的层面上就已经相当含混，那么对于其下级政府而言，就更加茫然不清。我们所考察的这10个藏族自治州，除了黄南藏族自治州下辖河南蒙古族自治县、海北蒙古族藏族自治州下辖门源回族自治县、迪庆藏族自治州下辖维西傈僳族自治县之外，其他下属于这些藏族自治州的县均为非自治县，州级层面的“自治”二字，对它们而言已经是相当空泛而失去了实际意义的字眼。即以民族自治州机关两项比较“确凿”的自治权——即《民族区域自治法》第十九条所规定的立法权和第二十条所规定的行政变通权而言，这两项权力都只能停留在自治机关的层面上，无法实现权力的分割和下放。更由于自治州没有自己的实体辖区，因此，为了维护自身的权力，更需要对其下的县实行严格的层级制管理。县只能遵从“市管县”这一垂直的权力体系，对上级机关即自治州负责，执行自治州的决议和命令，并接受其监督。 受制于这种体制，作为直接管理民族事务的县级政府，既不拥有与其职能相匹配的自治权，也无法像一般地区的县那样，可以通过“省直管县”及“强县扩权”等行政改革的措施实现基层权力的扩张。自2002年起开始实施、如今已经覆盖超过2/3非民族地区的“省直管县、强县扩权”等试点工作，始终无法惠及民族自治州的下属县。“州属县、市受制于自治州的自治权而无法扩权，受制于地方现行财政管理体制而无法实行省直管，失去了难得的发展机遇，坐视其他县、市在这轮改革大潮中快速发展。”[1]33 二、改善藏族自治州县域治理的政策建议 国家之所以为自治地区赋予不同的行政层级，本意是考虑到某个民族聚集区所覆盖的面积大小，这对于保持自治权的统筹性、统一性和权威性而言，是一种必要的安排。而民族自治州这一建制的设立，从其面积与人口的分布看，也主要是考虑民族团结和社会稳定的政治因素较多。[6]192但是，在全球化和市场经济的视野中，民族团结和社会稳定已经越来越不是一个单纯的政治问题，而是需要以经济、社会、文化的综合视角加以对待，需要以治理的眼光加以对待，而治理“所要创造的结构或秩序不能由外部强加；它之发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及相互发生影响的行为者的互动。”[7]藏族自治州的稳定和发展，也需要打破以往的观念，打破既有的行政框架和权力体系，充分激发出地方政府和各种社会力量的潜能。 (责任编辑：admin) |