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(一)行政区划调整 从上文可以看出，在省(自治区)—州—县(市)三级政府体制中，“虚”州是造成州县(市)体制不顺、利益冲突的主要症结，做强做实州是解决问题的关键。[1]33据此，可以考虑为民族自治州增加州辖区，或将自治州驻地所在的市或县改为自治市，实现州市(县)合并；或者撤销自治州的建制，在州市(县)合并的基础上，将自治州改为市，而下辖的县改为自治县，但此种做法必然需要原来的自治州完全让渡出自身的自治权，会对现有的权力结构造成较大的冲击，因此，从可操作性来看，州(市)合并以及有选择的建立自治市是较为可取的选择。 对于藏族自治州而言，州市(县)合并或者设立自治市，还可实现另外一种功能，即通过城市化聚集原本过于分散的人群，城乡分治，从而减少行政管理的成本和难度，“只有在城乡分治的基础上，通过城市带领乡村，乡村支持城市，城乡取长补短、等价互补、协调发展，逐步缩小城乡差别，才能真正实现我国民族地区城乡统筹的目标。”[6]192 (二)权力结构调整 从前面的分析可以看出，民族自治州下辖的县，作为直接处理地区民族事务的一级地方政府，既不享有真正的自治权，也不享有真正的分权，和其他地区的县一样，在垂直权力体系的重重压抑下不同程度地丧失了履行职能的资源和活力。 就自治权而言，民族自治机关在人事、行政变通和停止执行等方面的自治权力，皆可采取变通的形式下移至县的层面。以人事权为例，目前自治州的县和其他非民族地区的县一样，也要执行领导干部回避制及异地任职，这一规定的本意是避免地方官员发展裙带关系，结党营私，但也造成地方政治精英的作用无法发挥，而选任地方精英，对藏区的地方治理而言，具有尤其重要的作用。因为作为一种非正式制度，原有的以家族血缘为基础的部落制和以寺院为中心的宗教力量，承担了许多社会管理和社会整合的职能，这些职能与正式的政府职能之间往往并无清晰的边界，如果有效利用，便是地方治理中极为重要的伙伴力量。而选任地方精英，乃至探讨县内直选，以正式职务安排的方式将地方精英的权威合法化、官方化，对抑制民族主义的社会动员、促进族群间的协商与合作，具有尤其重要的意义。 就非自治权而言，民族自治州的县和其他县一样，主要的困境也是事权和财权的不匹配，事权不断下沉，县级政府不仅承担了指导和推动本县域内经济社会发展的重大任务，而且也承接了很多上级政府下放的地方公共服务责任；而与此同时财权不断上移，使得很多县级政府都缺乏公共治理的财力和能力。[8]从这个意义上说，针对非民族地区的“扩权强县”和“省管财政”的改革，也同样适用于民族自治州的县。县财政直接对省负责，在财政收支划分、专项拨款、预算资金调度、财政年终结算等方面，由省直接分配下达到(县)市，县财政和地级市本级财政一样都直接同省财政挂钩。[9] 在下放部分权力的同时，也要实现部分权力的上移，这里主要指的是司法审判权。藏区的正式司法力量无法完全替代旧的部落习惯法，除了司法力量不足、人民群众法律意识淡薄之外，与县这一层级的司法制度也有很大关系。目前，地方法院和检察院的主要经费都源于同级财政，其他物资资源也受制于地方行政部门。这种司法审判权力的地方化，影响了国家法律实施的统一性，影响了司法的独立性，同时也助长了审判和执行中的地方保护主义，容易产生各种司法腐败。[10]将司法审判权上移，赋予其更多国家权威的色彩，可以增加基层司法人员的权威性，更加有效地发挥现代法律体系对藏区民众的保护。 (责任编辑：admin) |