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三、从不干预到力图管控：苦力海上死亡对英国苦力移民政策的影响 “蒙塔古夫人”号的目的地虽非英属殖民地，但此次死亡事件却是英国船只参与早期中国苦力移民时发生的一起严重事件。事件曝光后，不仅引起了英国国内舆论的强烈反响，而且同其后发生的其他苦力船只暴动与死亡事件一起，(34)对英国对华苦力移民政策产生了深刻的影响。主要表现在以下两个方面。 一是对中国苦力移民模式的反思。中国东南沿海居民向外移民由来已久，19世纪20年代前主要是面向东南亚地区。随着世界资本主义的迅速发展和北美洲西部发现金矿而兴起的掘金狂潮，尤其是英法两国先后于1834年(1833年8月1日由议会通过)、1848年在其所属的西印度群岛各殖民地废除奴隶制度(并迫使秘鲁于1851年废除奴隶制度)，(35)以致造成劳动力短缺后，北美和拉丁美洲成为中国苦力移民的一个重要方向。英国政府对于殖民地从中国引进苦力持赞成态度，并希望能稳定地从中招收到高素质的农业劳动力。为此，英国议会曾于1848年9月通过一项法案，为南美洲、西印度和毛里求斯的英属殖民地政府提供数目不逾50万英镑借款的利息担保。1850年初，英国政府批准特立尼达、圭亚那等英属殖民地输入中国苦力。次年10月，英属西印度政策院通过法案，为鼓励英属圭亚那从中国输入苦力，决定每招募1人给予100银元的补贴，并从英国议会担保的借款中拨出5万英镑，专用于中国苦力移民。(36)但由于清政府禁止其臣民出洋，英国政府并没有直接介入中国苦力移民的事务。 当时苦力移民有四种模式：一是殖民地政策院通过正式法令鼓励从事中国移民的活动。早在1844年6月，英属西印度政策院就通过了一项名为《促进英属圭亚那输入中国人》的法令，鼓励以契约的形式引进中国苦力。但因印度移民数目增加等原因，该法令并没有落实，从中国输入移民的希望也没有实现。(37)1850年和1851年，英属特立尼达和英属圭亚那分别通过法令，规定种植园主可以在签订5年正式服务合同的情况下引进中国苦力。二是殖民地政府直接补贴引进中国苦力。这实际上是第一种模式的延伸。如英属圭亚那的法令就规定，总督须在政策院的襄助与赞成下，定出他认为公平合理的补贴数额，补助从事苦力移民活动的商人，以弥补他们为苦力支付的船票和路途中的食宿费用。如前所述，法令在政策院通过后，英属圭亚那总督巴克莱宣布，补贴数额为每人100元。英属特立尼达也是如此，只不过每人100元的补贴承诺给了海德和济公司(Hyde，Hodge，and Co.)。三是通过某些私人公司或者在华人中具有良好声望与信誉的公司操作。四是指定一个政府代理人从事移民工作。(38)这四种模式中，前两种是在英属西印度运行的，第三种除在英属西印度外，拉美其他地区、法属留尼汪岛和澳大利亚等地区也存在，如英商在厦门开办的德记洋行(Tait and Co.)和和记洋行(Symes，Muir，and Co.)都在从事中国苦力移民活动。这三种模式均系由商人或商行与种植园主签订协议后到中国招募、运送苦力，殖民地政府不直接经手办理苦力移民。第四种模式曾用于印度苦力移民，英属西印度委员会建议从中国引进苦力时也采用这一模式。(39) “蒙塔古夫人”号事件曝光后，1852年8月4日，英国殖民部两名移民专员默多克(T.W.C.Murdoch)和罗杰斯(Frederic Rogers)联名致信殖民部常务次官梅利维尔(Herman Merivale)，详细分析了上述四种移民模式的利弊。他们认为，在中国苦力移民事务中有两点需要特别注意。一方面，为了获得优质劳动力，有必要保证中国人在航行中的适当待遇，以及契约的公平性和合法性；另一方面，要避免英国政府与中国政府间的冲突。根据这两条衡量标准，四种移民模式中，第一种看似是不错的选择，但实际情况却是法令得不到遵守，形同虚设。第二种模式的好处是不会直接牵涉英国政府与中国政府的关系，但如果运送船只落入投机者或者不值得信任的人之手，中国苦力的安全与航行中的待遇，以及合同的公平性、规范性就得不到保证。第三种模式可以确保船上中国苦力移民的待遇，也不直接牵涉政府，但成本可能过高。而且，如果中国政府进行干涉，经营此事的私人公司可能会期待英国政府给予支持，一旦得不到支持，他们可能会提出投诉和索赔。第四种模式综合了许多优势，是最优选择。政府代理人在选择中国苦力和保证苦力待遇上将发挥他人无法替代的作用；合同也将规范并能解释清楚。(40)也就是说，这种模式既能执行政府支持英属西印度引进中国苦力的政策，又能避免英国政府因直接违背清政府禁止华人移居海外的政策而引发外交纠纷。因此建议采用第四种模式，即指定一个政府代理人从事苦力移民的工作。 殖民部同意了二人的意见，决定使用政府代理人模式。8月30日，殖民部就此事去信外交部，告知殖民部的决定并建议指派一位绅士代表政府利益组织移民活动。同时，它还询问外交大臣是否仔细考虑提出有关立法条例的建议。(41) 与此同时，苦力船上的大批中国苦力死亡与暴动现象，也引起了英国驻华官员的关注。1852年5月17日，英国驻华商务代理总监包令致信外交大臣马姆斯伯里(Malmesbury，又译马姆兹伯利)，报告了英国军舰应请援助美国苦力船“罗伯特·包恩”号的情况。1852年，“罗伯特·包恩”号从厦门前往旧金山，因船长借口清洁卫生强行剪掉中国苦力的辫子，引起苦力暴动，杀死船长、大副及部分船员，英国军舰收到求援信后立即驰援，余下船员设法控制了船只，在英舰到达前将船开回了厦门。这份报告中还提到了由于运送中国苦力船只船长的严重过失，最近屡次发生类似“罗伯特·包恩”号船的事件，已经有几位船长和大副被杀死，几艘船被中国苦力劫去。包令指出，英国的移民法律已为船上的中国苦力提供了安全和舒适方面的保障，可是这些规定难以抑制贩卖苦力商人的贪欲。(42)1852年9月1日，驻上海领事阿礼国在致包令的信中明确指出，如果英国政府打算有效地推动大规模且有组织的移民出洋，就有必要委派专职人员，授权其在中国监督管理移民事务，并直接向政府负责，更为重要的是，这个人不能是在华经商的商人或代理商。(43)这说明，在一系列中国苦力的惨剧或暴动后，无论是远在伦敦的英国政府部门，还是在华英国官员，都认识到必须改变不加监管的苦力移民活动。 对政府介入中国苦力移民，英国外交部的态度比较谨慎。1852年9月7日，外交部在回复殖民部的信中指出，在中国从事苦力移民活动是违背中国法律的，苦力移民模式的调整并不能改变这一点。外交部认为政府代理人模式是苦力移民模式中最容易被接受的，但其仍然建议殖民部，代理人应是经过精心挑选的，在给代理人的指示中应该明白无误地指出，要尽可能避免公开违背中国法律，不要漠视中国当局的禁令。同时，外交部还告知包令，代理人是与中国签订了友好条约的政府代表，要以一种负责任的方式发挥作用，尽量不要引起中国当局的反对或者尽可能少地吸引他们的注意。(44) 实际上，在殖民部两名移民专员的信中，已经推荐了怀特(J.T.White)作为英国政府办理中国苦力移民的代理人人选。怀特是英属西印度派驻印度加尔各答办理印度移民事务的助理专员，(45)1850年9月曾受英属圭亚那和英属特立尼达派遣前往中国收集苦力移民信息，以便为打开中国苦力前往英属西印度的大门铺路。(46)他在槟榔屿和新加坡等地了解华工情况后，于1851年5月到达香港，并在厦门等地考察，直到次年6月才经新加坡回到伦敦。在当年夏天致英属圭亚那总督巴克莱的一系列信件中，怀特详细介绍了中国劳动力的种种优点，并极力建议引进中国苦力。(47)怀特的信件由巴克莱送交英国殖民部。英国政府确定以政府代理人的模式为英属殖民地引进中国苦力后，怀特即被正式任命为英国政府驻中国(香港)的移民代理，负责英属西印度在华苦力的招募工作。(48) 使用政府代理人从事中国苦力移民活动，是英国政府从不直接干预到寻求苦力移民合法化的一种过渡措施，目的是既能使英属西印度在中国沿海地区的招工活动受到有效管控，顺利招到中国苦力，减少航行途中的苦力死亡；同时又能避免直接违背中国法律，导致外交冲突。事实证明，这一移民模式起到了一定作用。例如，怀特以移民代理身份到达中国前，“额尔金勋爵”号和“格林丹娜”号(Glentanner)分别载着154名和305名中国苦力先后从厦门出发，前往德梅拉拉。途中“额尔金勋爵”号死亡69人，“格林丹娜”号死亡43人。怀特抵达中国后，对载有352名中国苦力前往英属圭亚那的“山缪尔·波廷顿”号(Samuel Boddington)、载有254人前往特立尼达的“克拉兰顿”号(Clarendon)以及载有445人的“澳大利亚”号(Australia)登船检查，结果除“山缪尔·波廷顿”号途中死亡52人外，另两艘船只的海上死亡率大大降低，“克拉兰顿”号降至3人，“澳大利亚”号死亡13人。“山缪尔·波廷顿”号死亡率虽然仍较高，但是在异常不利的环境下发生的。(49)但代理人模式并未能从根本上解决苦力途中死亡问题。另一方面，政府代理人模式的选择也表明，对于英国而言，从中国招募苦力的移民活动，不再只是殖民地政府鼓励和市场旺盛需求刺激下的商人逐利行为，而是由政府直接授权操作、具有外交风险的官方行为。这为后来英国政府寻求与广东地方政府和中央政府谈判，解决苦力移民合法化问题打下了伏笔。 二是制定中国乘客法案。“蒙塔古夫人”号中国苦力死亡事件的调查报告中，多次强调船上的中国苦力受到虐待——不仅船上的供应物品变质、短缺，因超载而过分拥挤致使空气不通畅，中国苦力还经常遭受船长的鞭打。此后发生的海上中国苦力暴动与死亡事件也多与这种状况有关。英国政府深感缺乏对这类事件进行有效干预的法律手段，因此在“蒙塔古夫人”号灾难曝光后，就开始考虑制定相关法律，并于1855年8月出台了《中国乘客船管理法案》(An Act for the Regulation of Chinese Passenger Ships)，简称《中国乘客法案》(Chinese Passengers Act)。 对于海上客运问题，英国政府一直比较重视。早在1803年，英国议会就通过了《船舶客运法案》(Passenger Vessels Act)，对前往北美的船只卫生、食品和舒适度提出了要求。1850年，英国议会通过的《商船海运法案》(the Mercantile Marine Act)，赋予贸易局监管责任，并对船长、大副和船员的权利与义务作了规定。一方面由于当时中国苦力移民规模较小，船上的大规模死亡事件与苦力暴动事件较少；另一方面英国政府了解清政府禁止中国人移民海外的法律政策，因而除了提醒本国商人注意遵守中国法律外，没有直接干预英国商人和英国船只的苦力移民活动。基于这两方面的因素，早期并没有制定专门针对中国苦力移民的法律法规。“蒙塔古夫人”号事件发生后，有舆论反思这一事件的影响，认为它揭开了海上中国苦力暴动的秘密。(50)英国社会由此要求对向英国殖民地移殖苦力和运载中国苦力出洋的英国船只进行严格监管的呼声也日益高涨。同时，日益猖獗的非法苦力移民活动及其带来的诱拐和绑架问题，以及苦力海上大规模死亡问题，都威胁着英国的贸易利益与国际声誉。因此，英国政府一方面确立以政府代理人模式介入中国苦力移民活动，另一方面抓紧国内立法，试图通过限制船只的运载量，提高苦力船的舱位标准和保障船上供应品的质量，减少死亡事件和苦力暴动的发生。 1852年7月20日，就在“蒙塔古夫人”号事件曝光后不久，马姆斯伯里在致包令的信中指出，英国政府了解从中国装运苦力出洋的英国船上所发生的严重不正常事态，如“蒙塔古夫人”号船上所载苦力一类的中国乘客曾在航行途中死亡多人，造成极高的死亡率，另一只英国船“苏珊娜”号上也发生苦力大批死亡的情形。马姆斯伯里认为，英国的现行法律使政府无法对这类案件进行有效的干预，为此政府正在考虑是否应为这类案件制定可以适用的法律。(51)10月18日，外交部在给殖民部的信中进一步指出，由于中国人移民是违背该国法律的，因此英国政府不便提议由立法机构或在立法机构授权下通过法律，管理在中国土地上的移民活动。但只要这样的移民活动是在英国殖民地港口进行的，殖民地立法机关就可以作出规定，以防止运送中国苦力的船只在旅途中发生任何恶行。(52)鉴于当时苦力船的超载是非常普遍的现象，许多船只没有为苦力提供休息的舱位，苦力只能直接挤在甲板上睡。(53)因此，英国政府在制定针对中国苦力的法案时，舱位问题一直是一个重要的考虑因素。英国驻广州、厦门等地官员认为，前往英属西印度的中国苦力应当得到与前往纽约的爱尔兰移民相同的待遇和保障，船只在甲板之间必须有宽敞的舱位。他们建议在装运中国苦力的英国船只上施行按人道原则制定的《英国乘客法案》，而不是把他们像奴隶一样塞进狭小而拥挤的船舱里。(54)英属圭亚那所派负责“额尔金勋爵”号苦力死亡事件调查小组和香港当局指派负责调查“伊米格兰特”号事件的委员会赞同这一意见。但施行《英国乘客法案》的建议没有被采纳，15平方英尺的舱位标准也遭到了殖民部下设机构殖民土地与移民委员会的明确反对。其主要理由是，实施这一标准，将使运输中国苦力的英国船只减少25％的载运量，大幅度提高运费成本；另一个原因是，他们认为中国苦力出洋途中的死亡率与船上的拥挤或通风设备不良并无关系，没有理由认为死亡率高是由于舱位不够。因此，该委员会建议舱位采用印度苦力的标准，即12平方英尺。(55)香港副总督凯英也认为，每一成年乘客在上层甲板有12平方英尺的舱位、底舱有24平方英尺的舱位，两层甲板之间的高度为6英尺，这样的空间对于船上所载中国苦力来说足够充分，船东(船长)们对此也很满意。(56)12平方英尺舱位标准的建议最终被英国政府采纳。 1855年8月，英国议会通过《中国乘客法案》。法案对装载20名以上亚洲人、超过7天航程且从香港出发的船只和从任何中国口岸或沿岸100英里范围内出发的英国船只的中国苦力运输进行了比较严格的规定，对违反该法案者也规定了诸多惩罚措施。法案授权香港立法机构制定具体的规章制度，香港总督则依据此法案以公告的形式宣布中国苦力运送船只的航行日期。法案规定，客船必须将船只载客数量、目的地和计划航行时间告知移民官员，并确保船上有医生和翻译。法案对船上设施设备，包括食品、药品、水等在内的供应品的数量、质量和贮藏条件，以及乘客的空间，作出了详细的要求。关于舱位空间，法案规定甲板间舱位每位12周岁以上的成年乘客至少有12平方英尺和72立方英尺；上层甲板也要留足每位成年乘客5平方英尺的空间供其使用。法案还赋予移民官员登船检查的权力。在未满足上述条件的情况下，移民官员不得发给通行证。没有移民官员发放的通行证，任何苦力船只都不准离港。同时，法案还规定，移民官员在发给通行证前，必须召集中国苦力，确定他们知晓自己的目的地并理解其签订的服务合同的性质。如果有任何中国苦力健康状况不佳、没有被给予足够的待遇、合同不公平或者有理由相信在招募的过程中存在欺骗和暴力行为，移民官员有权扣押船只。(57) 《中国乘客法案》的颁布实施，在一定程度上体现了英国政府减少中国苦力海上死亡与暴动发生、控制非法苦力移民活动，使苦力运输人道化的努力，也在一定程度上减少了中国苦力船上暴动事件的发生。(58)但更高的标准与严格的监管一方面挤压了商人的利润，致使英属西印度中国苦力的价格提高，招工进展不顺；另一方面又将非法苦力移民活动驱往缺乏监管的澳门、金星门等地。(59)在这些地方，即使是英国苦力船只也不断地侵蚀该法案，拒绝将船只开往香港领取移民文件，(60)诱拐、绑架中国居民从事海外苦力劳动的现象更加猖獗。因此，出洋苦力海上死亡和暴动事件总体上并未得到遏制。 英国方面始终认为，清政府的海外移民禁令是难以消除苦力移民中各种问题的主要障碍。为此，在“蒙塔古夫人”号事件曝光后，英国政府就曾探讨过与清政府谈判使苦力移民活动合法化的问题，希望通过条约使苦力移民在中英双方的合作下得到控制和监督。(61)1855年《中国乘客法案》的实施并未能完全阻止苦力招募活动中的诱拐和绑架等非法现象和苦力死亡现象。英国政府由此进一步认识到，与中国政府或其地方当局谈判，促使苦力移民合法化或许是杜绝苦力移民活动流弊发生的唯一办法。于是，它加紧向广东地方政府和中央政府施加压力，要求其放松乃至解除中国居民移居海外的法律限制，并在1859年英法联军占领广州期间迫使番禺、南海知县和广东巡抚柏贵颁布告示，允许中国苦力出洋，随后又在1860年把苦力移民合法化写入《北京条约》，从而解决了苦力移民合法化问题。(62)即是说，苦力移民的合法化问题，在19世纪50年代末60年代初演变成中英关系的一个重要方面。继英国之后，法国、西班牙和美国也相继与清政府签订了包含准许中国苦力出洋相关条款的类似条约。虽然如此，中国苦力移民活动中的非法行径和中国苦力出洋途中的死亡现象，直至1874年3月葡萄牙政府在国际社会尤其是英国施加的强大压力下禁止中国苦力从澳门上船出洋、非法苦力移民活动从法律上被终止，才得以真正好转。 英国关于中国苦力移民的政策经历了从间接支持到直接插手，从不干预到力图管控的过程。19世纪三四十年代英法相继废除奴隶制后，吃苦耐劳、勤劳俭朴的中国劳动力引起了西方殖民者的极大兴趣。他们采取了多种措施，积极引进中国苦力。英国政府对此也基本持赞成的态度。但一方面为了避免因违反清政府禁止本国居民出洋的法律而产生外交冲突，英国政府除了为殖民地政府提供包括引进中国苦力在内所借款的信用担保，以鼓励殖民地的招工活动外，并没有直接介入中国苦力移民事务。另一方面，相比于主要是由各国商人组织、参与的苦力移民活动，英国政府更希望建立稳定的、能招收到经过自己精挑细选的高素质劳动力的招工制度。1852年夏，英船“蒙塔古夫人”号及其后几起苦力海上大规模死亡与暴动事件的曝光，震惊了英国社会。英国政府由此确立了既不直面中国禁止移民的法律政策又能对苦力移民加以监督和检查的政府移民代理人模式，以此作为中国苦力移民合法化的过渡措施；同时加快制定针对中国苦力移民的法律，试图管控英国船只、英国殖民地港口和中国条约口岸的非法苦力移民活动，减少苦力运送途中的死亡现象。其结果在一定程度上抑制了香港和条约口岸的非法苦力移民活动，改善了苦力移民途中的待遇，但总体上未能达到减少苦力海上死亡的目的。为此，第二次鸦片战争期间，英国联合法国先后迫使广东地方当局和清政府解除中国居民移民海外的法律限制，并以条约形式确认了英法在华招工的合法性，从而消除了英国方面认为的产生苦力海上死亡及移民活动中各种流弊的一个主要障碍。但苦力移民活动中的非法行径和苦力出洋途中的死亡现象，直至19世纪70年代才真正得以好转。 (责任编辑：admin) |