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三、民族地区基层社会共治的困境 (一)社会治理体制的制度掣肘 信任密度是网络治理有效性的关键之一。领导型网络治理的信任密度较低的原因是社会治理体制的制度掣肘。民族地区基层社会治理仍以政府为主导，社会和市场的参与度低，“悬浮”于基层社会治理之上，形成了“悬浮式”参与社会治理。[19](P42～44)从理论上分析，基层社会治理的核心是群众与社会的自主性和自治性的发挥，是基层社会的自主行为。基层政府和居委会(村委会)来源于不同权力载体，是指导与自愿接受指导的关系，而不是指导与被指导的关系。[20](P1189) 从实践来看，“悬浮式”社会治理表现为社会治理游离于社会领域之外，民族地区基层政府仍然对社会成员和社会组织采取自上而下任务下达和政治动员的方式，重视政府的全面主导，成为具有政治动员色彩的自上而下的社会治理；忽视社会力量的协同参与，公众作为政府改革成果的最终对象，有些情况下只能被动接受创新改革。已有的公众参与表现为动员性、配合性参与，自下而上的主动参与相对较少。基层政府推进社会治理创新，群众服从和接受创新，成为基层社会治理中政府与社会关系的主要内容。但从实际效果看，政府现在冲在最前面，有些情况政府是解决不了的。 (二)社会自治内生力的现实羁绊 加入网络意图的一致性程度影响网络治理的效果。当网络目标一致性中低和网络需求能力中等时，领导型网络治理是最为有效的。尽管政府对于社会共治的呼声较高，但社会自治内生力成为合作共治的现实羁绊。 民族地区基层社会治理离不开民族地区基层社会组织和群众的“自治”。“把权力下放给基层和人民，在农村就是下放给农民，这就是最大的民主”，[21](P252)村民自治的实质“将原来由国家包揽的农村基层公共事务管理权部分下放给农民，使农民群众在获得经济自主权的基础上拥有政治自主权”。[22](P7～8)然而，在民族地区社会治理现实中，社会治理内生力不足，基层社会组织和群众难以成长并发挥作用，社会治理很多情况下成为政府的单向度治理行为。 具体表现为：一是基层自治面临着制度不利自治和环境制约自治等困难和体制性障碍。街道办(乡镇)将居委会(村委会)作为自己的下级单位，将治理任务不断压给居委会(村委会)，基层组织或社会组织有些情况下没有完全发挥应有的服务功能。居委会(村委会)等基层自治组织的行政化倾向显现，有时混淆了组织自身本应具备的群众自治特质。上文案例中运作比较成功的社会工作组织均为政府部门发起成立。例如，乌当区创新蔚蓝社会工作服务社由乌当区群工委、贵州社区建设与乡村治理促进会等部门作为理事单位发起。此外，社会公众对社会组织的认识度较低或存在认识误区，无法将社会组织视为公益第三方组织，习惯性将社会组织当成是政府的派出机构；有的基层政府工作人员认为社会组织的成长和发育会对政府运行构成威胁。 二是基层群众缺乏民主意识和参与热情。群众对自己权利的维护意识增强，公共责任意识下降。公众参与是社会治理共同体的应有之义，但现实的社会治理中缺少群众的自发参与，群众将社会治理看作与自己联系不大的官方行为，对社区的归属感不强，社会治理成为政府的“独角戏”。在“弱社会”的格局中，基层社会将所有问题和矛盾都指向政府，并对全能型政府形成依赖，有事找政府成为群众的惯性思维。 (三)社会组织的发展滞后 网络治理的核心议题是实现网络目标所需要的能力如何获得，不仅包括网络成员本身履行任务的情况，还包括网络的外部环境。在社会共治网络中，社会组织的发展滞后直接影响了治理能力和治理效果。 社会组织的发展滞后表现为社会组织参与能力、独立性和管理制度等方面的不足。一方面，传统全能政府模式的承袭依旧较为明显，在社会治理过程中，政府对社会呈现“父爱主义”关怀，表现在基层社会治理中“面面俱到、事无巨细”。在民族地区基层，已有社会组织部分挂靠行政单位，社会组织的人、财、物等资源有些由政府部门控制，有一定程度官办色彩和行政化色彩。在政府购买社会组织服务中，对政府的依附性较强。有的社会组织主要依靠政府支持的经费维持运转，经费来源单一，筹资能力较低，向社会或企业筹资的渠道较窄。没有挂靠行政单位的社会组织失去行政资源的支持，自身发育不全，难以承担起应有的社会管理责任。另外，仍有部分诸如老年人协会等传统社会组织，尽管其在基层社会治理发挥积极作用，但没有到民政部门注册，也尚未得到官方的正式认可。值得强调的是，虽然民族区域自治法规赋予民族自治地方广泛自治权，但学者调查发现，各自治地方运用自治权扶持社会组织发展的工作开展得很少。[23] 另一方面，社会自治发育不良，社会组织欠发达，承接公共服务的能力较弱。5个自治区中的社会组织数量偏小，约五万三千个占全国总数比例偏少，约占8％。民族地区社会组织仍处于初级发展阶段，社会组织的发展滞后直接影响了其自身社会资源的获取和社会影响的扩大。 在内部发展环境方面，除了规模实力偏小、资金缺乏、能力不强等问题，已有社会组织还存在内部管理不规范、规章制度不健全、决策机制不完善、信息不公开等体制性缺陷，社会组织自身力量薄弱直接影响其汲取资源的能力和公共服务的能力。例如，有学者在调研中发现，在云南一些地方的新农村理事会、老年人协会、养殖业协会等民间组织，因资金缺乏、人员分散等原因，基本形同虚设。[24]大多数农民专业合作社尚未建立财务管理机构和监事机构，缺乏必要的财务管理、收益分配、技术承包、内部监督和风险保障等制度。同时，管理人才和专业技术人才的不足是民族地区社会组织发展的最根本问题，直接制约组织提供高质量的社会服务。全国社工人才的工作岗位设置与现实需求还不相称，同时具备专业理论和实践经验的社工人才匮乏。诸如社工机构等大部分社会组织还处于起步阶段，组织的创始人和参与者几乎都是应届毕业大学生，缺乏社会实践能力，故其服务对象和服务方式还比较单一。 (责任编辑：admin) |