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城市治理不善与市民心理危机的产生 中东过度城市化导致其城市化进程迅猛而城市社会整合缓慢，社会变迁急剧而社会心理危杌重重。大城市和特大城市的“爆炸”式发展与城市管理效率低下错位，其结果是中东城市成为矛盾聚集地，城市“犹如一只火药桶，只需一点儿火星——一点儿希望的星星之火或一点儿动荡不安的星星之火，随即就会轰隆爆炸。”(22)市民心理危机的产生与城市治理不善密不可分。 (一)政治腐败 腐败是人类社会复杂的政治现象之一。20世纪60年代以来，国内外学者对“腐败”作出过多种定义，其中最有影响力的当属美国政治学家约瑟夫·奈(23)在其《腐败与政治发展》中提出的观点：“腐败是为私人、家庭成员或私人小圈子获取金钱、身份而背离公共角色的规范职责的行为，或违反那些旨在防止滥用私人影响以谋取私利的规则的行为。腐败包括贿赂、裙带关系和盗用。”该定义凸显了腐败主体的“公共角色”，将腐败行为与腐败主体的公共角色相联系，并指出腐败是违背“规范职责”以及限制性、预防性规范的行为。(24)“腐败”可依据不同视角进行多种分类。本文借用美国马里兰大学经济系教授约翰·约瑟夫·沃利斯在《美国政治和经济历史中的体制性腐败》一文中的分类方法，将腐败分为体制型腐败(systematic corruption)和收买型腐败(venal corruption)(25)。体制型腐败指政府官员利用手中掌握的政治权力和政治资源，通过有选择性地给予某些利益集团一些经济特权来获得利益，并利用所得利益巩固、加强其政治优势。从某种意义上讲，体制型腐败一般出现在社会转型期，对经济发展的阻碍作用较为明显。而收买型腐败产生的一个重要条件，就是市政管理体制存在漏洞，利益集团利用这些漏洞，通过收买政府官员从而对政治权力形成控制。在中东城市化进程当中，这两种类型的腐败同时存在，但收买型腐败的色彩更重一些，并主要表现在市政官员的腐败和警察系统的腐败等。一方面，中东国家的市政体制存在漏洞，对于腐败的监管力度不够，给一些利益集团收买政府官员提供了机会；另一方面，政府官员也通过有选择性地给予某些利益集团一些经济特权来获得利益，并利用所得利益来巩固、加强其政治优势。 20世纪后半叶至今，中东处在社会动荡、问题丛生的社会转型期。城市发展和城市管理混乱并存。市政府没有对城市、“边缘群体”进行有效且规范的管理。而从农村不断涌入的“边缘群体”，则进一步加重了城市的负担。“边缘群体”在城市里所面临的实际问题并没有引起市政府的足够重视，使得城市日益混乱。这一时期，城市管理的核心问题就在于缺乏一个分工科学、责任明确的市政管理机构。市政管理机构本身设置混乱，再加上与中央政府之间权限划分不清、职责不明，结果导致有的方面权力叠加，有的方面权力真空。阿拉伯学者阿卜杜勒·阿齐兹·奥斯曼指出，“阿拉伯剧变”推翻了世袭独裁统治，并实现了通过投票箱赢得选举的“民主”制度，但是以这种方式上台的一些新当权者则仍有独裁行为，以此树立新政权的权威。(26)沙特作家图尔基·哈麦德质疑到：“民主不仅是选举和投票箱，它更代表了文化与社会价值观，理应在人们走近投票箱之前深入人心，这些价值包括宽容、接受他者、承认选民意愿等。由于中东国家长期存在威权统治，这些价值观在阿拉伯世界和阿拉伯的政治文化中是不足的。”(27)也就是说，一些中东国家当政者需要避免“赢者通吃”现象的发生，树立民本思想，不断提升国家治理能力。 导致中东国家政治腐败产生的原因有多重因素，其中与国家法制不健全、部分公职人员道德水准低下有密切关系。在腐败现象发生后，市民对此逐渐由痛恨转为麻木、由麻木转为适应，一些民众甚至利用腐败者为自己获取一些正当或不正当的利益。这实际上折射出他们对城市治理的失望与放弃对政府寄予希望的“适者生存”的悲剧心理。 (二)边缘区治理不善 城市政府的重要职能之一就是为城市居民提供一个整洁卫生、治安良好、运转有序的城市环境，为城市居民提供诸如就业、医疗、救济、法律等方面的服务。而对边缘区的治理则成为衡量政府对城市治理效力的一把有力标尺。城市“边缘群体”形成后，倘若政府治理不利，他们的内心则易出现一种社会失落感，直接导致了他们对政府的怀疑与不认同。“边缘群体”产生心理失落的原因如下： 边缘区的存在是诸多中东城市的一大特点，主要表现为：多数住房环境差，合住现象普遍，房间内拥挤不堪；缺乏基础设施和公共服务，自来水、下水道、电等最基本的日常设施需求及服务无法得到保障；街道狭窄，人口稠密，工商业活动区与居民生活区混杂；缺少必备的绿化和居民运动场所；缺乏应对突发危机的消防设施、卫生防疫设施等装备；卫生与教育条件差等。基于此，“边缘群体”成为城市中生活条件较差、在心理上有强烈失落感的社会群体。以开罗为例，城市边缘区在埃及城市中普遍存在。据估计，埃及城市边缘人口达1 156万人，占全国总人口的近20%。据埃及住房建设部1993年的研究数据显示，全国共有1 034处城市边缘区，大开罗有171处。其中开罗省79处，盖勒尤卜省60处，亚历山大省40处，吉萨省32处，“边缘群体”人口占开罗省、吉萨省人口比例的35.9%和62%。吉萨省是全国各省中城市边缘人口最为拥挤的省份，达225万人；开罗次之，219万人；亚历山大为111万人。(28) 对于边缘区的治理，埃及主要采用三种方法。一是建造卫星城，将边缘区居民整体乔迁；二是拆掉旧房，将生活在边缘区的居民分散地迁到其他社区；三是对边缘区进行改造。第一种方法的缺陷是新建的卫星城一般离边缘区居民的工作地点较远，搬迁在某种程度上意味着失业，所以得不到“边缘群体”的积极回应；第二种方法也难以进行，这是因为政府反复宣传边缘区的“脏乱差”，引起了普通市民对边缘区居民的反感和排斥，他们不愿让带着“脏乱差”标签的人住到自己的社区中，因而出现了抵制政府政策的示威游行。由于前两种方案都差强人意，对边缘区的改造遂成为城市治理的应因之策。 边缘区(棚户区)改造的主要任务是建设、规范基础设施和公共服务，改善居民生活环境、生活质量。埃及曾对边缘区实施了两期改造工程：第一期工程从1993年到1997年，正值埃及第三个五年计划，改造了11个省的667处棚户区，其中包括大开罗3个省(开罗、吉萨和盖勒尤卜)等，涉及约700万人口；第二期工程从1997年到2002年，正值埃及第四个五年计划，改造其他10个省的棚户区，包括苏伊士、伊斯梅利亚、塞得港等。 然而，棚户区改造计划举步维艰。首先，改造范围大，巨大的投资给政府带来严重的财政压力。改造计划是要在十年时间内解决数十年来遗留的老大难问题，其难度可想而知。政府财政的拨款对于改造工程来说可谓杯水车薪，即便中央财政能够及时并足额将资金拨付到位，地方财政也很难进行有效配套。其次，在工程实施、监理过程中，政府各部之间、中央与地方之间施策存在诸多问题。地方政府常常以改造工程为名将款项挪用到非棚户区。再次，1997年以后，南埃及、西奈、苏伊士湾和塞得港等国家大型工程纷纷上马，严重挤占了棚户区改造工程的资金。最后，边缘区的治理问题和暴力等市民行为的异化是互相作用的两个因素，边缘区治理的失败导致市民尤其是边缘群体的行为异化、暴力频发，但正是这种异化的行为才促使政府重视边缘区的改造。20世纪90年代末，埃及经济改革初见成效，经济发展逐渐进入中速增长阶段。同时，边缘区的政治暴力事件渐渐平息，政府对边缘区的改造逐渐丧失了热情。 (三)贫富差距的扩大 中东地区贫富差距悬殊，少数富人阶层过着穷奢极侈、挥金如土的生活，这在海湾产油国最为明显；而大多数城市普通社会成员为生活奔走，甚至失业，在生存线上挣扎，即便是有工作的人，也因为房价、物价的上涨而过着较为艰难的生活。加之，上文提到的“边缘群体”和边缘区的存在，更加剧了这种贫富分化的差距以及贫困阶层的不满。穷人的仇富心理、心理不平衡感上升，为市民尤其是包含“边缘群体”在内的穷人的行为异化埋下了伏笔。 事实上，社会济贫制度是缩小居民贫富差距的重要手段。发达国家通过卓有成效的城市管理，基本在城市中建立起完善的福利体制，通过各种政策和制度供给为人们提供基本生活保障。发展中国家的济贫制度往往很不完善，不健全的社会保障制度容易导致社会中的弱势群体沦落为贫困人口，其中失业、医疗、养老等社会保障问题对贫困人口的影响最大。 在中东，城市居民的生活保障大致包括两个方面：一是社会保障，即社会保险、公共扶助、社会服务；二是雇佣保障，即有关雇佣的相关政策。雇佣保障是生活保障的基础，将失业率控制在一个较低的水平，不仅贫困率会大大降低，政府的社会保障支出也将大大缩减，还可以维持社会稳定。这是一种积极的济贫制度。而社会保障、公共扶助则是解决城市居民因失业、疾病等风险导致不能得到稳定收入的最低生活保障。社会保障制度与济贫制度是维持城市社会稳定的“蓄水池”，通过政府的二次分配来实现社会的相对公平。此为消极的济贫制度。 在伊斯兰教的传统观念中，穷人也应该受到保护。《古兰经》的教义规定，富人应该意识到“乞丐和贫民应有的权利”。(29)城市贫困的加剧和贫富差距的扩大不仅与伊斯兰教义相悖，而且滋生出宗教激进主义，严重影响城市的社会稳定和经济运行。从政治学意义上看，城市贫困问题的长期存在对社会价值观、道德观造成严重的负面影响。如果政府长期疏忽贫困问题，则可能造成社会成员平等、公正、同情、互助等意识淡薄，从而产生更多的社会问题。城市贫困现象与政府推行的一些失当的社会政策相关。因此，政府应该成为减贫方案的制定者、决策者和管理者，这是政府必须承担的责任。济贫制度不仅是中东城市得以持续发展的保障，而且是中东社会稳定的“安全阀”，具有重要的意义。奥科克指出，“从政策决定问题的意义上来看，贫困的界定通常取决于应对贫困的各项政策，于是政策和贫困就好像学术圈内存在着的‘鸡和蛋’的谜面，理解贫困首先就要去理解政策。”(30)这段评论恰如其分地说明了济贫制度与减少贫困之间的复杂关系。例如，向城市贫民发放食品补贴、修建廉租房可能会提高他们的生活质量，但这些措施很可能会吸引更多的农村贫困人口涌向城市。 中东产油国特别是海湾六国建立起较为完善的社会保险制度。海合会成员国不仅不向民众征收税款，反而利用巨额石油收入来提供高福利，向民众转移石油收益。这种做法有悖于福利经济学的原则，不仅不能形成可持续的经济体系，而且还阻隔了民众的政治参与。当油价受国际经济的影响剧烈波动时，这种福利政策必然会受到严重的影响。其他中东国家的社会保障体系则普遍存在社会保障制度滞后，覆盖面狭窄，社会事业保障、养老保障和医疗保障不完善，甚至某些重要保障制度缺失等问题，无法为城市人口提供有效保障。中东国家的社会保险种类较为简单，主要为社会提供退休金，国家职工从60岁以后就可以享受退休金，此外，还为孕产妇提供全薪。(31) 中东的社会保障制度以政府为主导，而企业和其他社会力量的参与则明显不足，造成国家负担的日益加重。如在穆巴拉克时期，埃及政府为减少财政赤字而削减生活必需品补助金的发放金额。1992-1997年，政府发放的生活必需品补助金在国内生产总值中所占的比例从5.2%下降到1.6%。(32)即便如此，有限的社会保障也未能最大限度地发挥作用。埃及低收入阶层占总人口的30%，但国内的物价补贴仍然覆盖近80%的人口。 中东现有的济贫制度偏重于发放生活补贴等方式的消极应对，类似于向贫困人口“输血”。可持续发展的济贫制度应侧重于帮助贫困人口恢复“造血”功能，即提升他们摆脱贫困的能力。埃及等国的失业保险规模小，在社会保险中微不足道。这就意味着城市居民一旦失业，就陷入贫困的境地。除了失业保险外，政府应该推动在职培训以及失业人员的技术培训，提高其职业技能，以帮助其再就业，同时为进一步的产业调整储备劳动力和人才。中东各国的高等教育应加大职业教育的力度，培养实用型人才，以解决高学历人员失业的怪现象。政府在进行产业结构调整的时候，要适当考虑就业问题，大力发展劳动密集型产业，积极发展第三产业。 城市的第一要素是人，城市济贫制度也应该充分发挥人的主观能动性。中东各国应该鼓励大众创业和创新。在城市化过程中，中东国家不仅要重视发挥政府的宏观调控及反贫困职能，还要提升城市居民个体的反贫困能力。此外，中东国家还应鼓励非政府组织和城市社团共同参与反贫困行动，多管齐下方能达到目的。 城市反贫困体制的建立对于中东的经济稳定乃至社会稳定都意义非凡。贫困意味着资源配置的不合理，贫困人口的大量存在和增加会造成有效需求不足，阻碍了市场的调节机制，最终影响到国民经济的健康运行。贫困及贫富差距扩大反映出分配机制的不合理，将资源转向暴力、寻租和腐败。脆弱的经济加大了政治动乱的可能性，城市也可能成为动乱的中心。 (责任编辑：admin) |