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二、我国“民族区域自治制度”产生的历史过程 首先回顾一下我国“民族区域自治制度”产生的历史过程。 （一）“联邦制”和“民族自决权” 中国共产党自建党初始便深受列宁、斯大林民族理论和苏联体制的影响。列宁的民族理论有一个重要观点是“民族自决权”。1922年党的二大文件提出的建国纲领是“统一中国本部（包括东三省）为真正民主共和国；蒙古、西藏、回疆三部实行自治，为民主自治邦；在自由联邦制原则上，联合蒙古、西藏、回疆，建立中华联邦共和国”。1931年《中华苏维埃共和国宪法大纲》提出：“中国苏维埃政权承认中国境内少数民族的自决权，一直承认到各弱小民族有同中国脱离，自己成立独立的国家的权利”。1945年《党章》提出的目标是建立“建立独立、自由、民主、统一和富强的各革命阶级联盟与各民族自由联合的新民主主义联邦共和国”。抗日战争胜利后，中国国内外形势发生重大变化。1946年1月，中共代表团在政治协商会议提出的《和平建国纲领草案》提出“在少数民族区域，应承认各民族的平等地位及其自治权”，没有再提“联邦制”。“联邦制”从此退出中国共产党的话语体系，党也不再强调“民族自决权”。 1949年9月的《中国人民政治协商会议共同纲领》，是为建国后政治制度创建提出的纲领性文件。《共同纲领》第六章“民族政策”的第五十一条中，提出“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。凡各民族杂居的地方及民族自治区内，各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表”。在1949年的国内外形势下，《共同纲领》明确把“民族区域自治”作为新中国处理民族问题的基本政治制度，展示出中共中央在民族问题政治纲领上的历史演变。同时，整部《共同纲领》没有提及“中华民族”这个概念，这与1954年《宪法》的话语体系是一致的。 （二）1952年的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》 1952年8月，政务院颁布《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，该文件成为1984年《民族区域自治法》的雏形，其整体结构与1984年《民族区域自治法》基本相同。与《实施纲要》相比，1984年的《民族区域自治法》增加了“序言”，在结构上保留了第一章“总则”，并从原来的3条增加到11条。《实施纲要》的第二章“自治区”（6条）和第三章“自治机关”（4条）在《民族区域自治法》中被合并为第二章“民族自治地方的建立和自治机关的组成”（7条）。《实施纲要》的第四章“自治权利”成为《民族区域自治法》的第三章“自治机关的自治权”，从11条大幅增加到28条。《民族区域自治法》的第四章“民族自治地方的人民法院和人民检察院”（2条）是新增内容。《实施纲要》的第五章“自治区内的民族关系”（5条），在《民族区域自治法》中仍是第五章“民族自治地方内的民族关系”（6条）。《实施纲要》的第六章“上级人民政府的领导原则”（6条），在《民族区域自治法》中仍为第六章“上级国家机关的职责”，数量增至19条。《实施纲要》的第七章“附则”有5条，《民族区域自治法》第七章“附则”只有两条。 整体比较，1984年的《民族区域自治法》与1952年的《民族区域自治实施纲要》的基本结构相似，“自治权”部分从11条增至28条，新增部分主要涉及招工、鼓励发展非公有制经济、森林草场所有权、自然资源、基本建设、企事业管理、外贸、开支标准、税收、银行、流动人口管理、环境保护等。“上级国家机关的职责”部分从6条增至19条，具体开列了对自治地方各项事业进行扶助、指导和提供资助的具体领域。1984年《民族区域自治法》的突出特点，是第二十一条至第四十五条共在25个方面详细规定了民族自治地方各项自主权或自治权。 对比《实施纲要》和《民族区域自治法》，有几点特别值得关注。 第一，两个文件都没有提到“中华民族”这一最重要的概念，这是二者的共性。 第二，在《实施纲要》第四章“自治权利”的第十四条“各民族自治区自治机关的具体形式，依照实行区域自治的民族大多数人民及与人民有联系的领袖人物的志愿”和第十八条“各民族自治区的内部改革，依照各民族大多数人民及与人民有联系的领袖人物的志愿”。这两条是《民族区域自治法》没有的，体现出上世纪50年代初期中国的特殊国情。那时西藏刚刚和平解放，噶厦政府依然存在，中央政府提及今后如何在像西藏这样具有特殊情况的地区建立自治地方时，在“自治机关的具体形式”和“何时开启内部改革”方面保留了一定的协商空间，没有采取全国“一刀切”的统一形式和时间表，体现的是“实事求是”的务实精神。 第三，《民族区域自治法》“自治机关的自治权”增添了第二十条：“上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行；该上级国家机关应当在收到报告之日起六十日内给予答复”。这一条是《实施纲要》中不曾有的，客观上赋予自治地方政府“变通执行或拒绝执行中央政府命令和决议的自治权”，在法律层面提高了自治地方的行政自主权，这一条是二者之间最大的区别，在基本思路上与20世纪80年代初“拨乱反正”中反“左”的方向是一致的。我国一些边疆地区的历史发展轨迹和社会内部状况与内地差别较大，一些符合汉族地区实际情况的制度和政策，有可能并不适宜在这些地区推行，给予民族聚居地区以一定的变通执行的权利，符合“实事求是”的科学精神，但是应以什么样的表述形式和分寸拿捏写入《民族区域自治法》，这是需要慎重考虑的大问题。如果这个“变通执行或拒绝执行中央政府命令和决议的自治权”缺乏约束机制或被无限放大，在一定的内部和外部条件下，就有可能带来政治分裂的风险。 （三）历次《宪法》中的“民族区域自治” 在1954年、1975年、1978年和1982年，我国先后制定了4部《宪法》。在1954年《宪法》中，涉及民族自治区地方自治机关的规定有6条。1975年《宪法》是在“文化大革命”过程中制定的，涉及民族区域自治地方自治机关的规定从6条锐减为1条。“文革”结束后制定的1978年《宪法》，涉及民族自治地方自治机关的规定从1条增至3条。 1982年，中国大陆已全面推动“拨乱反正”和落实政策。这一年制定的《宪法》对民族自治地方自治机关的规定从3条大幅增至11条，不仅恢复了1954年《宪法》关于“各少数民族聚居的地方实行区域自治”的要求，并增加了“设立自治机关，行使自治权”部分，罗列和强化了“自治权”的各项具体内容。在20世纪80年代初期的中国社会，自上而下地针对“文革”中“极左”思潮开展了“拨乱反正”和对阶级斗争扩大化行为的“落实政策”，这是当时国内社会的政治大气候，也是理解1982年《宪法》有关“民族区域自治”部分的论述和随后出台的1984年《民族区域自治法》的重要历史背景。 （四）1984年《民族区域自治法》颁布后已成为民族工作的旗帜和核心话语 《中华人民共和国民族区域自治法》于1984年正式颁布。此后，人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作与政治协商制度、民族区域自治制度，已经被中央政府视为我国三大基本政治制度。 邓小平同志1987年10月会见匈牙利社会主义工人党总书记卡达尔时说：“解决民族问题，中国采取的不是民族共和国联邦的制度，而是民族区域自治的制度。”江泽民同志在1999年9月中央第二次民族工作会议上的讲话中说：“民族区域自治，是我国的一项基本政治制度。它把国家的集中统一领导与少数民族聚居区的区域自治紧密结合起来，具有强大的政治生命力。我们要始终不渝地坚持并不断加以完善。”胡锦涛同志在2005年5月中央第三次民族工作会议上的讲话中说：“民族区域自治，作为解决我国民族问题的一条基本经验不容置疑，作为我国的一项基本政治制度不容动摇，作为我国社会主义的一大政治优势不容削弱。”由此可见，民族区域自治制度在中央最高领导人的历次讲话中，不断地被加以肯定，多年来已经成为中国共产党民族工作话语体系中的核心部分，成为政府官员、学者和民众都不敢轻易质疑的“政治传统”。 需要再次指出，1984年《民族区域自治法》提到“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家”，坚持“各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分”，强调“各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。实行民族区域自治，体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神”。但是，这部设计用来指导中国民族关系的《民族区域自治法》，却没有一处提及“中华民族”。在今天看来，这不能不说是一个重大缺失。 (责任编辑：admin) |