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四、《民族区域自治法》与《宪法》条款的比较 （一）《民族区域自治法》的基本内容 为什么说1984年《民族区域自治法》带有上世纪80年代在民族工作领域“矫枉过正”的重大痕迹？我们可以把《民族区域自治法》的内容与2014年中央第四次民族工作会议讲话进行对比，分析二者之间的异同。 （1）整部《民族区域自治法》通篇讲的“民族”都是56个民族层面的“民族”，完全没有提到“中华民族”，这部重要法律对“民族”这个基本概念的理解和阐述是不全面的。但也需要指出，直至2018年的《宪法》修订案才出现“中华民族”，之前历次《宪法》也没有提到这个概念。 （2）“序言”第二段，“民族区域自治是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权……体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神”。这里虽然提到“国家统一领导”“巩固国家的统一”，在“总则”第五条提出“自治机关必须维护国家的统一”，但是重点和核心是“设立自治机关，行使自治权”“尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利”。中国社会发展到今天，各民族成员不同程度地混合居住、在工作单位混同就业、在医院混同就医，有哪些事务还可以真正称得上是“本民族内部事务”？“内部”和“外部”的边界具体如何划定？自治机关即是自治地方的政府机构，如果由自治地方（自治区、自治州、自治县）政府行使权利，是否就可以被视为已经落实了“少数民族管理本民族内部事务”？如果说这些还不算，那么政府权力机构究竟应当如何设置，才能算是“少数民族管理本民族内部事务”？ （3）“序言”第三段，“要反对大民族主义，主要是大汉族主义，也要反对地方民族主义”。这一提法写进了历次宪法。2014年中央第四次民族工作会议的讲话在坚持反对大汉族主义的同时，把“地方民族主义”改为“狭隘民族主义”，这一点值得关注。通过建国后70年的社会经济发展和人口迁移，许多地区已出现了不同程度的各族混居，因此目前各地的“民族主义”思潮更多地体现在狭隘的群体（××族）“民族主义”，而不是行政区域的（××地区）“民族主义”。 （4）自治机关组成部分的第十七条：“自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任”。除了“文革”这一特殊时期外，这一条一直得到落实。由于中国领导体制是由共产党组织领导行政部门，各级自治地方党委书记的权力和影响力大于自治区主席、州长和县长，因此在干部选举和任命中，各自治区主席、州长和县长都由当地少数民族公民担任，各级党委书记通常由汉族干部担任。中央第四次民族工作会议提出：“对政治过硬、敢于担当的优秀少数民族干部要放到重要领导岗位上来，让他们当主官、挑大梁，还可以交流到内地、中央和国家机关任职”。如果一个自治地方任命优秀民族干部担任党委书记，同时按照《自治法》规定当地行政部门首脑也必须由民族干部担任，那么党政两个机构的主要领导人中没有汉族，这未必是最优搭配。所以，目前《自治法》的上述相关规定，其实并不利于任命少数民族干部担任民族自治地方的党委书记职务。 有关自治权的第十九条到第四十五条，曾有文章对其内容进行了归纳：“《宪法》和《民族区域自治法》也有明确的规定。民族区域地方享有以下自治事权：政治方面的自治权，有立法自治权、变通执行或停止执行权、语言文字自治权、人事管理自治权、公安部队自治权等；经济方面的自治权，有经济建设管理自治权、自然资源管理自治权、企业事业管理自治权、对外经济贸易管理自治权、地方财税管理自治权、金融建设管理自治权等；社会管理方面的自治权，有民族教育管理自治权、民族文化管理自治权、民族科技管理自治权、民族医药卫生管理自治权、民族体育管理自治权、人口管理自治权、环境管理自治权等。”下面选择部分内容做一些具体分析。 （5）第十九条“民族自治地方的人民代表大会有权按照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例……报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。”现在全国5大自治区尚未制定各自的《自治条例》，我国的省/自治区是国家行政体系中的重要环节，如果5大自治区要把各种“自治权利”全部落实在《自治条例》中，在今后各项工作的推行中有可能与中央各部委的权限和国家整体发展规划发生摩擦，与相邻其他省市或其他自治地方出现矛盾，而且在相互交往中会以“民族”为单元来开展权力、利益的“零和博弈”。这样的权力分割与利益博弈必然会不断加强少数民族和中央政府（以汉族干部为主）双方的“民族”意识，从而可能造成各“民族”之间、“自治地方”与中央政府机构之间更深的隔阂与矛盾。 （6）第二十条：“上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行。”在上世纪50年代，有些少数民族地区的社会、经济、文化、教育发展状况与沿海和中部省份差异很大，而且西部各民族聚居区之间的差异也很大，简单按照国家统一指令和计划推行，很可能因脱离当地实际情况而造成工作中的重大损失。新中国成立70年，全国各地之间的差异虽然正在逐步缩小，但是为了确保不出现失误，坚持“实事求是”的精神，仍然需要各民族聚居区（或“自治地方”）政府与上级机关乃至中央政府进行沟通和协调。从理论上讲，当上级命令与当地社会情况存在差异，如果生硬执行有可能导致不好的客观后果时，下级政府应当有权争取变通执行或停止执行。 不过，即使在那些不属于民族自治地方的其他省（如江苏、浙江）的市、县、乡镇，上级的决定和命令也可能出现不符合下级单位实际情况的现象，在这种情况下，同样需要下级单位根据“实事求是”“因地制宜”的精神与上级机构进行沟通和协调。这种沟通与协商就不一定需要提升到“法定权利”（自治权）的高度。因此，如果把这一条理解为“对于中央与民族自治地方之间存在的公共事权，应当遵循协调与协商的原则”，把自治地方行政部门和中央国家机关放到几乎平等的地位，相互“协调与协商”公共事权，这在理解上就可能存在重大偏差。从70年的社会发展来看，我国不同地区之间、东部省市与西部自治地区之间在社会制度、经济体制、劳动力市场方面的差异在不断缩小，中央与基层政府之间在公共事权方面的“协调与协商”将更加普遍，即使在法律上规定了“自治权”，其实际意义也将越来越淡化。 （7）第二十一条：“民族自治地方的自治机关在执行职务的时候，依照本民族自治地方自治条例的规定，使用当地通用的一种或者几种语言文字；同时使用几种通用的语言文字执行职务的，可以以实行区域自治的民族的语言文字为主。”在20世纪50年代西藏、新疆、内蒙古牧区等地少数民族语言仍然流行、当地大多数民众不掌握汉语的情况下，这一条是十分必要的。但是经过了近70年的学校义务教育、广播电视的普及、城镇化和大规模人口流动，除了偏远藏区和南疆农村外，汉语文已经成为大多数少数民族青少年学习和就业的工具性语言。今天如果不加强国家通用语言的学习，在藏区和南疆不推行双语教育，仍然坚持“以实行区域自治的民族的语言文字为主”，这与中国社会的整体发展态势及少数民族年轻一代的发展是不相符合的。未来我国各地区语言文字使用的发展方向，必然是以国家通用语言为主、当地民族语言和方言为辅。 第四次民族工作会议指出“语言不通就难以沟通，不沟通就难以达成理解，就难以形成认同。在一些有关民族地区推行双语教育，既要求少数民族学习国家通用语言，也要鼓励在民族地区生活的汉族群众学习少数民族语言。少数民族学好国家通用语言，对就业、接受现代科学文化知识、融入社会都有利。要积极推进民汉合校、混合编班，形成共学共进的氛围和条件。” （8）第二十二条：“采取各种措施从当地民族中大量培养各级干部、各种科学技术、经营管理等专业人才和技术工人……自治机关录用工作人员的时候，对实行区域自治的民族和其他少数民族的人员应当给予适当的照顾。”我们观察到的事实是，各自治地方的党政机关多年来都在努力这样去做，但是把这一条归纳为“人事管理自治权”，并不十分确切。中国省（自治区）级领导干部由中组部选拔任命，地州级、县市级领导干部一般由省委组织部选拔任命并报中组部审批备案。在选拔自治区、州、县的行政机构主要领导干部时，除了需要考虑其民族身份外，其他标准并无二致。所以，今天强调民族自治地方应有“人事管理自治权”，其意义究竟在哪里？ 第四次民族工作会议指出：“无论是少数民族干部还是汉族干部，都是党和国家的干部，都要以党和国家事业为重、以造福各族人民为念……要坚持德才兼备原则，大力培养选拔。对政治过硬、敢于担当的优秀少数民族干部要大胆使用，放到重要领导岗位上来，让他们当主官、挑大梁，还可以交流到内地、中央和国家机关任职。”对于优秀少数民族干部，中央完全信任并委以重任，而且任职的地域超出自治地方。在这样的大政策下，如果仍然坚持少数民族地区的“人事自治权”，是一种狭隘的眼界。 （9）第二十四条“经国务院批准，可以组织本地方维护社会治安的公安部队。”1952年《实施纲要》的第二十二条：“各民族自治地方自治机关按照国家统一的军事制度，得组织本自治区的公安部队和民兵。”在上世纪50年代初，噶厦政府的藏军尚未改编，西南和青海地区的一些土司仍保留了传统的卫队武装。《实施纲要》的这一条为这些尚未改编或解散的传统地方武装保留了某种存在空间，避免了把它们归于“非法”而激化矛盾。1984年的《民族区域自治法》保留这一条，在2001年的修订版中这一条继续予以保留。但如果将其视为“公安部队自治权”，是需要讨论的。 （10）第二十五条至第三十条，涉及“自主地安排和管理地方性的经济建设事业”“确定本地方内草场和森林的所有权和使用权”“管理和保护本地方的自然资源”“自主地安排地方基本建设项目”“自主地管理隶属于本地方的企业、事业”。管理“地方性的经济建设事业”等权利本身就属于省级及地、县级政府的权限范围。如果中央部委决定由一些中央企业在某个民族自治地方开展基础设施建设、资源开发项目，这是出于国家全局整体规划的建设事业，已不属于“地方性经济建设事业”。在这种情况下，国务院发改委和国家机关通常都会适当考虑当地政府的财税收入和社会民众利益。但如果把自治地方的财税管理权等上升到“经济建设管理自治权、自然资源管理自治权、企业事业管理自治权”的法律层面，做出比较固化的具有法律意义的权限划分，那样未必有利于民族地区获得中央部门的财政和项目支持，未必有利于把民族地区的发展纳入全国性的整体发展规划。 (责任编辑：admin) |