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三、多元精英参与地方民族事务治理的实践逻辑 课题组于2018年7—8月在广西融水苗族自治县进行了实地调研。通过走访和观察，总体上了解该县多元精英参与民族事务治理实践的基本状况，并从中选取R镇、Y村、H村作为本研究的典型个案，同时对融水苗族自治县民族和宗教事务局及政府相关部门，以及个案所在地的乡（镇）政府、村委会、多元精英代表和民族群众作了深度访谈，共获取50份访谈记录。此外，还向被访单位索取了与研究主题有关的档案材料。这些为分析多元精英参与民族事务治理实践形态提供了重要的佐证。 广西省融水苗族自治县是典型的少数民族聚居地方，属于国家级贫困县。在访谈中了解到，目前该县198个行政村中有101个属“十三五”贫困村，贫困总人口116,364人，贫困发生率为28.3%。当前，该县以打造“旅游大县、文化名县”为总体部署，通过推动旅游产业融合发展，力争到2020年带动2万人脱贫。为此，县政府投入大量公共资源扶持旅游产业项目，由此促成了党政主导下的多元精英参与旅游产业发展事务治理这一集体行动。在政策资源供给方面，县政府编制了《融水贫困村旅游扶贫规划》，制定了《融水县脱贫攻坚旅游产业发 展实施方案》《融水创建国家全域旅游示范区实施方案》和旅游扶贫行动计划等。在财力资源方面，从2011年到2017年，县政府斥资8亿元修建乡村水泥路1000多公里，2013年以来投入10.5亿元改善旅游停车场、游客服务中心、旅游步道等旅游服务设施。这些为该县那些贫 困镇村发展旅游产业项目提供了重要的公共资源支持。 在实地调研中发现，近几年正是融水县政府针对旅游产业发展所提供的政策资源和财力资源支持，促动党政主导下的多元精英参与到镇村旅游产业项目治理之中，这种参与成了当地民族事务治理的主要内容。但是，多元精英在参与旅游项目治理实践的过程中并非遵循统一的模式，而是形成了各具特色的社会形态。笔者从当地多元精英参与旅游项目治理实践中选取具有代表性的三个个案，这三个个案在很大程度上能够反映该县当前民族事务治理的实践形态，并且在性质上可以把这三个案例涉及的具体的民族事务划定为合作性事务、协商性事务、分歧性事务。鉴于此，结合上述关于多元精英参与类型及其互动关系的分析，我们发现当地多元精英参与旅游项目治理主要体现为政府主导型合作性事务参与、精英自发型协商性事务参与、精英自发型分歧性事务参与这三种实践形态。 （一）政府主导型合作性事务参与：R镇古迹旅游项目治理实践 R镇老君洞是融水县自古以来颇负盛名的历史古迹和旅游胜地，历代文人留题颇多，其中“天下第一真仙之岩”摩崖石刻具有相当高的历史艺术价值。当地政府将其开发定位于 “大老君洞”旅游产业，积极融入历史文化、道家文化、佛教文化、苗族文化等，促进养生养老、健身度假、休闲娱乐等相关产业的发展，着力与老子山景区连片打造环县旅游产业。自2011年开始，在R镇老君洞古迹旅游项目这一重大事务治理过程中，政治、经济、文化、社会精英共同参与该项目规划的实施，形成了政府主导型合作性事务参与这一实践形态。 当地政府（政治精英所依附的组织）作为R镇古迹旅游项目治理关键的一方，把保证该项目合理的规划最终完成确定为此项民族事务治理的重要目标。在访谈中了解到，县文化体育广电和旅游局及县财政、交通、工商、城建等方面的相关部门初步拟定了该旅游项目的前期规划。县政府负责人明确表示： 这个项目在具体规划过程中不能仅考虑经济因素，还应当把文化、社会、生态 因素等纳入到整体规划之中。 其间，通过当地多元精英对该项目规划的积极参与，多方参与者的意见和建议被纳入项目规划中，从而在很大程度上保证了该项目规划的合理性。负责项目规划的县政府负责人万某说： 我们（政府）主要是做好前期规划工作，做好后期服务和协调工作。最终规划制订出来，我们听取和采纳了各方合理的意见，大家讨论后觉得没什么意见了，才可以立项、开发、招商引资。 当地政治精英参与该项目的规划体现在政协委员提出的相关提案上。在访谈中，县政府办公室负责人向我们提供了2014年县第十一届政协会议上的相关文件①，文件明确指出老君洞项目规划应该如何处理好文化旅游和道路建设等问题。政协委员廖某（县文联代表）认为项目规划应当充分挖掘老君洞蕴含的历史文化，并重点列举了景观建设需要恢复的多项历史文化内涵。廖某告诉我们： 长远看，不把老君洞的历史文化展示给游客，咱们的旅游就失去了生命力。 政协委员韦某（县科技协会）和廖某（县疾病预防控制中心）的提案指出：近十几年融水县丹江桥头至老君洞的道路和排水沟失修，给到老君洞游览的游客带来不便；车子过后飞扬的尘土造成能见度低，影响交通安全和旅游环境，近些年使到老君洞游览的游客大大减少。可以看出，县政协委员是当地政治精英，同时也是文化精英和社会精英，具有多重身份。 当地经济精英参与该项目的规划体现在招商引资和引入民间资本的建议上。县政府多次召集经济精英座谈会，听取关于如何解决项目建设资金问题的建议，最终决定把招商引资和引入民间资本列入项目规划中。2014年第十一届中国-东盟博览会召开之际，县政府与广西苏盟投资置业公司签订了8亿元的老君洞景区开发协议。除此之外，当地政府还积极与经济精英所依附的民营企业沟通，最终作出项目规划的相关决议，缓解了县和镇政府财政资金不足的问题。在调研中发现，经济精英的参与既有利于民营企业自身的结构优化，也让各民族群众获得了实惠。R镇政府负责人说： 景区开发后，景区所需人力、劳动力以当地居民为主，里面的保安、服务员等以当地人为主，人们实现了家门口就业，再不用出门打工了。景区还带动了周边老百姓开办农家乐等。 当地文化精英参与该项目的规划体现在如何融入老君洞特色文化的意见上。与政协委员廖某（县文联代表）提出的融入历史文化的建议相比，文化精英冯某则提出要在项目规划中突显老君洞的道教文化。他的《真仙岩属道教管辖场地考证》从七个方面论证了老君洞有史以来就属于道教布道圣地的观点，建议把道教文化融入R镇老君洞古迹项目规划中，以吸引更多的游客。此外，县道教筹备小组作为当地文化精英群体，对于修复和开发老君洞道教 文化的建设规划提出了诸多意见，并表示有信心和决心做好此项工作。组长刘某曾誓言： 只要给我场地，不花政府一分钱，定能圆梦。 当地社会精英参与该项目的规划体现在其应当拥有项目实施监督权的意愿上。在确定规划内容的过程中，参与各方尤其是当地社会精英认为必须在规划中明确规定社会组织和个人是除当地政府之外的重要监督者。在访谈中了解到，当地社会精英张某在2016年9月向当地新闻媒体反映了老君洞改造中出现的文物破坏问题，他曾多次前往开发现场调查取证，致电县民族博物馆反映文物挖掘中存在的不规范问题。此次监督促使开发商制定了针对性的破拆清理方案。张某说： 在项目具体实施过程中，监督非常有必要，既能保护好文物，也能保证资金的合理使用，那可都是与老百姓利益相关的事。 在R镇古迹旅游项目治理的实践中，当地政治、经济、文化、社会精英所提出的提案、建议、意见、意愿等最终都被纳入了项目规划中，项目规划作得合理。可以看出，政治精英作为 当地政府的行为主体，与经济、文化、社会精英在意见和建议方面形成了所谓的合作关系，促成多元精英在此项民族事务中实现了充分参与，这呈现出一种合作性民族事务治理的实践逻辑。并且，政府主导参与一方面体现在项目规划中，明确政府自身是R镇古迹旅游项目服务设施建设和基础设施建设等公共资源的提供者，另一方面则体现为政府自身是多元精英 参与项目规划事务的组织者、监督者等。 （二）精英自发型协商性事务参与：Y村生态旅游项目治理实践 Y村是以苗、侗族为主的少数民族聚居村，苗族人口占全村人口的95%。2000年，在经济精英杨某的带领下，该村打造民族风情旅游景点，开展民族餐饮服务，改变了当地农林业生产单一经济结构。从 2008年以来，每年接待国内外游客5万人次以上，年均旅游总值达1000万元。此外，藏在深山中的竹笋、香菇、各种水果、杉木等产物，土鸡、酸鸭、腊肉、糯米酒等苗家土特产，在旅游业带动下对外销量大涨。还发展毛竹产业，畅通苗族服饰销售渠道等。该村以乡村旅游带动生态农业，2006年11月被确定为“全国农业生态旅游示范点”。在Y村生态旅游项目这一重大事务治理的过程中，经济精英和社会精英共同参与，形成了经济精英自发型协商性事务参与这一实践形态。 当地经济精英作为Y村生态旅游项目治理的关键一方，把如何筹集该项目建设的公共资源作为该项民族事务治理的重要目标。在访谈中了解到，2000年，经济精英杨某自己投资七万多元，组织少数村民自发筹集资金作为村级公共资源，带领村民发展当地旅游产业。杨某告诉笔者： 我们村以前也是贫困村，那时大家只是种种地，“等、靠、要”思想比较严重。到一些地方学习考察后，发现我们这地方旅游资源也十分丰富。后来决定带着大家专心发展旅游业和生态农业。但是，一路走来，困难真是不少。 总的来说，不像在R镇古迹旅游项目规划事务治理中多元精英之间形成合作关系那样， 在Y村生态旅游项目建设过程中，多元精英围绕该项目事务治理形成的是一种协商关系。杨某如今已从当地村民称呼的“老板”成为Y村村民小组的重要成员，从一位普通的苗家汉子成为村里的主心骨，他既是经济精英也是社会精英。杨某回忆道： 那时村里搞旅游开发建设时缺钱、缺人、缺物，我就到乡里村里跑来跑去，到处想办法。人家都说我弄的这个旅游赚不到钱，当时都不愿意加入呢。我说你们提条件可以商量，目的就是希望我们村子越来越好。 具体而言，经济精英与社会精英之间围绕Y村生态旅游项目服务设施建设事务形成协商关系。Y村位于融水县中北部，多山地林地，道路崎岖坎坷。2000年，在生态旅游项目建设初期，当地极少数企业和少数村民自筹的资金十分有限。作为经济精英的杨某经过多方劝说和沟通，还是难以筹集到建设旅游道路、旅游停车场、旅游厕所及游客服务中心、候车厅等服务设施所需的公共资源。 为了解决项目资金、技术、人力、物力等公共资源短缺的问题，杨某等作为经济精英一方，向当时的村委会反映情况，期望当地更多的企业、商人、知识分子、村民加入该项目服务设施的建设。村民代表廖某等作为当地社会精英一方，在征求并汇总各方面的意见后，认为当地的旅游业难以盈利创收，且投入资金等后可能没有回报。于是，廖某等提出，对方要明确保证参加者获得较高的年固定收入。而当时该项目流动资金短缺，杨某多次召开该项目主要负责人的内部会议，反复讨论答应对方所提条件的可能性。接着，杨某等经济精英与作为社会精英的廖某等就资金筹集、年固定收入多少、参与者分工等多次协商，最终在“讨价还 价”的基础上达成一致意见。在参加者当年固定收入的问题上，最后商讨的结果是，若因当年项目流动资金不足无法支付，Y村生态旅游公司将签订三年内全部付清参加者年收入的承诺协议。作为那时村民代表的廖某坦言： 当时别说村民们心里没有底，就是我心里也没有底。下去问的时候，很多人都说，村委会若能给我们担保，我们就参加。现在回想起来，村里搞这些项目当时真的不容易。 另一方面，经济精英与社会精英之间围绕Y村生态旅游项目建设用地征地事务形成协商关系。2001年，在项目初期动工建设的过程中，需要征用当地多数村民承包的耕地和林地。在当地政府的支持下，杨某等经济精英对被征地的村民作出给予一定补偿的承诺，但是，多数村民认为在自家承包的耕地和林地被征用后将失去生活保障。当时村民们推荐威望比较高的龙某代表他们向Y村生态旅游公司反映这一情况，并向公司提出必须解决被征地村民就业的问题。龙某说： 当时考虑的就是，地被他们征用了，我们靠什么活呀！ 杨某等公司内部的主要负责人经过商讨后，一致认为当时解决数量较多的村民就业难度大，但本着带领本村村民脱贫致富的初衷，还是与作为村民代表的社会精英龙某等进行了多次沟通、协商。就是说，作为经济精英的杨某等与作为社会精英的龙某等针对村民的征地补偿款、就业安置、人员工资等进行了反复协商，最终还是满足了被征地村民的就业要求。龙某告诉我们： 旅游公司那边当时确实很难，这么多人需要安排工作，又不懂技术活，哪有那么多位置安排啊！工资这块就是个不小的数字。好在杨总他们在和我们多次讨论后，克服了很多困难，基本上保证了被征地的村民进入公司干活。 从Y村生态旅游项目服务设施建设和土地征用事务中可以看出，在项目建设事务中当地精英自发筹集了大量的公共资源，这属于精英的自发参与。在项目后期尤其是在2011年后当地政府重点支持了该村的道路建设，但是，Y村生态旅游项目早期建成主要是在当地经济精英带领下少数民族群众自身努力的结果。此外，经济精英杨某、社会精英廖某与社会精英龙某之间，在意见和建议方面从最初的协商关系走向了最终的合作关系，即旅游公司满足 了作为村民代表的社会精英所提出的年固定收入和就业需求的意愿，这呈现出一种协商性民族事务治理的实践逻辑。最终实现当地社会精英的充分参与，既与自筹资源的杨某等带领全村村民脱贫致富的初心有关，也与Y村村民多为苗族而具有的民族归属感和当地政府支持、配合有关。 （三）精英自发型分歧性事务参与：H村民俗旅游项目治理实践 H村是当地苗族传统文化和宗族色彩浓厚的少数民族村落，其民族事务治理主要体现为以村委会为依托的社会精英②和以寨老为村民代表的文化精英的共同参与。在融水县旅游产业扶贫规划的统一部署下，2011年该村村委会以苗族古龙坡会、祭祀文化为契机，举办芦笙赛、踩堂歌、斗马、斗鸟、舞狮、对唱山歌等民俗活动，推动民俗旅游产业的发展。该村借助民俗旅游发展起来的农家乐、农家旅馆、农家餐馆有二十多家，直接或间接提供了一百多个就业岗位，带动了当地村民的增收致富。在村民俗旅游项目治理过程中，社会精英和文化精英共同参与，形成了社会精英自发型分歧性事务参与这一实践形态。 在实地调研中发现，作为村社会精英的多数村委会负责人有高中及以上学历，有多次外出学习考察的经历，能够主动接受外界的新鲜事物，具备较强的创新意识。而那些村寨寨老因个人办事能力强、威信高及“寨老制”历史的影响而被当地村民高度认同。在本案例涉及的民族事务治理中，其所以称这些寨老为文化精英，是因为他们是民俗文化的坚守者，多数依然按照苗族习俗处理本民族事务，且在思想观念上比较保守。当地社会精英作为村民俗旅游项目治理的关键一方，把更好地开发民俗文化这一公共资源作为该项民族事务治理的重要目标。村委会负责人罗某指出： 这边好多村属于苗族聚集村寨，包括寨老等很多村民没有出过村子，思想比较守旧。记得在当初搞旅游的时候，那些寨老和村民与我们想法很难达成一致。有些事情上虽然做了大量的沟通工作，但最后效果并不明显。 在村里开发民俗文化的过程中，作为社会精英的村委会负责人与作为文化精英的寨老之间围绕苗族民居建筑拆迁事务形成了所谓的分歧关系。当时H村除了加强旅游服务设施建设以外，发展民族旅游项目还需要进一步扩大民俗旅游场地。为此，作为社会精英的村委会负责人经过集体研究，决定拆除茅草屋、砖瓦房、平顶房，修缮具有民族特色的吊脚楼、黑瓦房等民居，并让居民集体搬迁至村委会安置的新建房。而作为村民代表的寨老通过“埋岩 会议”③研究，认为村民世代居住于此，尤其是已经习惯于居住具有自己民族文化特色的民居。多数居民听从寨老们的决定，不愿意搬迁到离原住地较远的新建房。后来，村委会负责人与当地寨老多次沟通，最终采纳了作为关键一方的村委会的集体决定，并没有采纳作为文化精英的寨老所提出的意见。参与此项事务的村委会负责人康某说： 那时寨（村）里很多人都不愿意搬，记得村里（负责人）过去让大家搬到新房子那边，很多人都不同意。后来费了不少周折，终于把那些寨老的思想工作做通了， 才有村民断断续续地搬出来。 在访谈中，我们找到了参与此事项事务的寨老罗某，他告诉我们： 当时我们都舍不得搬出来，祖祖辈辈都住在那里，谁愿意搬出来呢？村里那边找我谈心，解释了好多，觉得有道理，就答应他们了。现在感觉搬出来还是对的，这些年大家都富了。 此外，在村里开发民俗文化的过程中，当地社会精英与文化精英之间围绕民俗文化活动创新事务也形成了分歧关系。作为村委会负责人的社会精英提出，为了更好地满足来自国内外旅游者尤其是其中的年轻人的文化体验，应当在继承民俗文化的基础上对当地民俗文化活动不断创新，在民俗文化活动中，既要融入一些符合现代人欣赏口味的文化元素，增设一些参与性强的表演内容，也要剔除那些不符合现代人审美要求的活动环节。而作为文化精英的寨老们当时坚持认为当地民俗活动应当严格遵照祖先留下的程序和仪式，不能作这样或那样的更改。在访谈中，项某（寨老）告诉我们： 村里领导刚开始和我说，村里有些活动在形式上得改一改，要不人家（游客）来了会觉得没意思。但觉得去改老祖宗留下的东西我接受不了。 后来，村委会负责人与寨老们作了近半年的反复沟通，村委会负责人讲明民俗文化继承与创新的关系，才让这些文化精英放弃了最初坚持的意见。后来，村委会对当地“吃新节”“苗年节”“鼓藏节”以及斗马、斗鸟、对唱山歌等活动在内容和形式上作了创新。村委会负责人李某表示： 斗马、斗鸡活动的场面过于血腥，必须改改。一些节日活动要表演给游客看的，最好能让他们参与进来，那样印象会更加深刻。所以，我们在继承活动主要意思的基础上对形式和内容作了创新，效果比以前好得多。 在村民俗旅游项目事务中，村委会负责人作为社会精英除了筹集旅游服务设施建设资源以外，着重对当地民俗文化这一公共资源进行了有效开发，这属于精英的自发参与。但是，在当地民居建筑拆迁和民俗文化活动创新等具体事务中，社会精英和文化精英在意见和建议方面最终并没有从分歧关系走向合作关系。就是说，社会精英虽然与文化精英多次沟通，但并没有把作为文化精英的寨老们所表达的意愿最终纳入该事务的治理目标，这呈现出一种分歧性民族事务治理的实践逻辑。寨老们针对民俗文化开发所坚持的意见比较保守，缺乏新意，不能满足当地民俗文化旅游产业发展的现实需要。 ① 主要文件包括《关于恢复老君洞历史文化，为“旅游大县文化名县”提供文化支撑的建议（十一届三 次会议提案）》《关于修建丹江桥头至老君洞道路的建议（十一届二次会议提案）》等。 ② 需要说明的是，在法律规定上村民委员会是村民选举产生的群众性自治组织，在基层政府的指导下 开展村级各项具体的事务性工作。在此意义上，笔者把村委会主要负责人界定为社会精英，目的是为了将其与作为政府行为主体的政治精英区别开来。 ③ 该会议是由各自然村的寨老共同参加的，经过发言讨论后对村里一些重要事务形成统一意见，然后在地里埋入岩石，举行杀鸡淋岩、对歌等活动，以此标志会议所定的决议诞生。 (责任编辑：admin) |