|
四、主要利益相关者在贫困治理实践中的多重摩擦 贫困治理是一个综合性工程，其实施过程主要以项目方式展开。因此，在扶贫政策具体实施中，必然有扶贫项目的设立、资金的分配、项目的实施等不同环节，且都有不同行动主体参与其中。不同行动主体往往有不同利益考虑、目标设定和行动逻辑，即使是同一行动主体，其行动逻辑往往也会随实践场域的变化而改变。通过考察G村的扶贫实践，笔者发现，在贫困治理政策自上而下实施的过程中，县级政府、乡镇政府、村干部⑥、村民在利益主张、目标追求、行动逻辑上具有多元性和复杂性，且这一特征远超过了他们在脱贫目标上的统一性特征，从而内在地表现出多重摩擦。具体而言，主要体现在以下4个方面。 (一)县、乡之间：财权管理者与事权承担者的摩擦 县级政府是当地贫困治理具体政策的制定者。县级政府接到上级贫困治理相关文件或通知后，会结合本县的具体情况制定本县的扶贫项目规划和方案，然后再通过文件形式传达给乡镇政府。在“行政发包制”(周黎安，2014)下，县级政府将贫困治理相关行政事务发包给乡镇政府，并通过例行检查、政绩考核、专项整治等对乡镇政府进行问责和监督。而作为当地贫困治理政策的实施者，乡镇政府在承接大量事权的同时却缺乏相应的财政自主权，县、乡镇间在贫困治理中的权责分配失衡问题较突出。大量财政资源被县级部门掌握，不经乡镇政府之手，直接进入村庄，而缺乏相应资源配套的乡镇政府却被要求承担大量扶贫工作。在现行的财政管理体制下，县、乡镇两级政府因事权和财权划分不清带来的利益摩擦十分常见。 在与D镇干部座谈时，他们抱怨得最多的就是“钱少事多”，例如： “(扶贫)所有的钱都是来自县级政府的各个部门的，我们镇上的所有财政都是县管的。钱主要是县管，我们本级的没有，但(扶贫)事情却很多。”(资料来源：对D镇扶贫办干部的访谈) 上级政府为了保证下级保质保量地完成任务，往往通过“政治承包制”方式将压力层层传导(荣敬本、赖海榕，2000)。传导的过程，既是上级政府“项目”输入的过程，也是乡镇政府自利性诉求凸显并发挥作用的过程(李祖佩，2014)。乡镇政府是一个具有自身经济政治利益的组织，追求财政最大化是乡镇政府的行动目标(冯猛，2009)。在本文中，这种自利性追求即为政府的主体性。那么，在贫困治理政策实施过程中，当乡镇政府发挥主体性，并与县级政府发挥主体性的行为发生冲突或摩擦时，贫困治理政策的执行是否会遭遇挫折？下面将以具体案例来分析这一摩擦会如何影响扶贫项目进程。 2016年8月，G村通过D镇政府向Q县扶贫办申报一条自然村通行政村道路的修建项目，并于当年11月获批。不过，Q县扶贫办并没有立即发包(招标)，而是拖到2017年初才发包(在D镇政府不知情的情况下)。随后，中标的工程队与G村签订了合同，准备施工。D镇政府得知消息后，进村叫停了工程队，其理由是：“全县相关会议所确定的道路硬化项目实施规则是：造价为50万元以上的由县扶贫办招标，造价50万元以下的由乡镇政府招标。而这条路造价在50万元以下，应由乡镇政府招标”。同时，D镇政府找Q县扶贫办理论，Q县扶贫办给出的反对理由是：“如果由镇政府招标，假如工程出现质量问题，被追责的是扶贫办，而不是乡镇政府，……修路款是由扶贫办在管，出了问题自然也由扶贫办承担。更重要的是，审计对象也是扶贫办，而不是乡镇政府”。D镇政府与Q县扶贫办多次协商无果，G村村干部多次找D镇政府询问道路修建开工情况，D镇政府说“这是镇政府和县扶贫办的事”。直到2017年8月课题组调查结束，该道路修建项目仍未开工。 通过查阅Q县政府相关文件，笔者发现，在2016年9月以前，村庄的基础设施建设项目尤其是道路建设项目全部由Q县扶贫办直接指导实施，乡镇政府只是在村庄提出相关申请时提供帮助，同时起监督作用，无权干涉县级有关部门的项目发包。后来，扶贫项目越来越多，Q县政府为了提高扶贫工作效率，在基础设施建设项目实施上采取了分级管理方式，将权力下放。“事多财少”的乡镇政府由此在扶贫项目管理上获得了一定空间。不过，扶贫项目资金一般都属于专款专用的专项资金，扶贫项目不管是由哪一级政府组织实施，从结果来看，最后都要转化为村庄公共物品的提供。那么，为什么县、乡镇两级政府会发生有关摩擦呢？从两级政府各自的说法来看，乡镇政府和县扶贫办都有其自身的合理性——乡镇政府按照上级政府相关文件规定行事，合理合法；对于县扶贫办而言，项目款由其管理，为了保证道路建设质量，减少被追责的可能，由其发包也合情合理。但是，这只是两者之间的表面摩擦。在这争取扶贫项目控制权的摩擦背后，还有更深层的意涵——争取对财政资金的支配权。财政资金是影响政府行为的核心变量，财权和事权不匹配激发乡镇政府自利性追求，也导致了作为财权控制者的县级政府与作为事权承担者的乡镇政府间的摩擦。 (二)县、村之间：资源分配者与资源竞取者的摩擦 中央政府和省级政府将各项扶贫任务下达给县级政府的同时，也将权力和资金下放到县级政府。因此，县级政府成为扶贫政策、项目、资源的中转站，有权根据本县的实际情况再向下“投放”。作为当地贫困治理的行动者，县级政府是资源分配者，村庄是资源竞取者⑦，它们之间对扶贫诉求和利益的不一致也会产生摩擦。 扶贫过程中，大量的资源和财力集中在县级政府。不过，相对于大量贫困村和贫困户的需求，政府的扶贫资源仍是有限的。因此，并不是某一村庄只要是贫困村，就能等到县级政府的扶贫资源，而是需要与其他贫困村去竞争。在这种情况下，村干部要去“跑项目”，为村庄争取到更多扶贫资源。无疑，这是村庄角度的利益取向。但是，仅从村庄角度来看扶贫项目的实施是片面的，因为作为资源分配者的县级政府也有其利益取向。 贫困村抓住机会通过各种方式向县级政府申请项目建设村庄符合扶贫目标，县级政府似乎应尽量满足。不过，县级政府会从整体来考虑问题，并不是每个贫困村都能如愿申请到扶贫项目。县级政府考虑的是全县的贫困形势，所做出的政策决定和项目安排要考虑全县整体情况，尤其是不同贫困村的脱贫进度。如果脱贫检查不合格，政府主要负责人和部门负责人就要被问责，严重时还会被免职。因此，县级政府会基于行政逻辑理性考虑如何进行扶贫资源的分配。Q县扶贫办主任的话证实了这一点。 “全县有68个贫困村，你申请，他也申请，如果一下子都批准了，哪有那么大财力？我们要考虑总体推进，我们要考虑脱贫总目的，例如，你这个村明年脱贫，明年再帮你修，今年就先给要脱贫的村修，因为这些村要先核验的嘛！”(资料来源：对Q县扶贫办主任的访谈) 因此，从个体出发的村庄与从全局出发的县级政府所做出的考虑是不一致的。村庄的利益诉求不可能一下全部实现，可能在时间上会有所延迟。例如： G村义土自然村的饮水管道全部老化，村民饮水十分困难。2013年，G村村委会为义土自然村申请了安全饮水工程，义土自然村还成立了项目组向镇政府和县扶贫办“跑项目”，不过，义土自然村到年终也没有申请到项目资金。Q县扶贫办的解释是，当年他们已经给G村批了两条路的建设项目，他们要考虑其他村庄的建设需要。第二年，G村委再申请时，该项目才通过审批。(资料来源：对G村村干部的访谈) 除了时间上延迟，县级政府在审批时可能会对村庄所申请的项目量和资金量做出“修改”。例如： 2017年，G村村委为了改善农田水利设施，根据每个自然村的需要，向县扶贫办申请村水坝建设项目(包括12个引水坝，保证每个自然村至少有1个)。Q县扶贫办联合县水利局的工作人员下村查看后，答应先修5个引水坝，其他的以后再修。问其原因，村主任的说法是，修1个引水坝至少要5万元，修12个引水坝需要60万元，县扶贫办和县水利局不愿意一下子拿出这么多资金。G村村委没办法，只能继续申请。(资料来源：对G村村干部的访谈) 总而言之，作为资源分配者与资源竞取者，县、村存在着具体目标上的不一致。县级政府既要考虑全县整体的脱贫进程，也要考虑自身能支配的财政资源状况，并依此做出有利于出政绩或减少追责的资源分配和项目安排；而村庄的目标是尽可能获得更多扶贫资源和项目，促进村庄的发展。两个主体虽然都遵循了理性逻辑，并且都追求利益最大化，但因为具体目标不一致，两者在贫困治理过程中的行动存在一定程度的错位。村庄处于弱势地位，要想获得更多资源，就需要采取“跑项目”等非正式方式。不过，这种非正式方式的诉求表达也要适应县级政府的理性安排。 (三)政府、农民之间：政策制定者与政策接受者的摩擦 农村公共政策因政策目标难以度量、公共部门激励不足、政策不完备等特点，给了政策执行者扭曲政策、谋取个人和集团利益的机会，而可能产生走样(谭秋成，2008)。从G村的产业扶贫实践看，其政策目标非常明确，执行者没有扭曲政策，也没有谋取个人利益，反而不断通过强制和劝说来促使农民落实相关政策。照此逻辑，产业扶贫政策能在G村能得到有效执行。但从实地调查看，情况并不是这样，政府⑧和农民不同的理性逻辑使两者间呈现政策制定者与政策接受者的摩擦。 与其他帮扶政策不同，县级政府制定具体产业扶贫政策的目的是引导和帮扶，真正的落实主体还是单个的贫困户。因此，产业扶贫政策的有效实施不仅要靠各级政府自上而下的无偏差执行，还要依靠贫困户的配合。不过，困难在于政府所制定的相关政策措施一般化，很难与千差万别的农户的个体化、特殊性需求相契合。贫困户LTS就是这种情况： “因为要照顾80岁的母亲，我不能外出，只能在家周边打小工，加上一个孩子读大学，一个孩子读初中(孩子母亲陪读)，家庭开支十分紧张。政府让我们搞养殖不符合实际情况。像我，两个孩子都要上学，对现金需求特别大，我必须每天出去打小工挣钱才能满足他们(家庭成员)的需要。如果我养一头牛，或者养一头猪，我就哪都去不了，因为每天都得花时间给它们喂食。而且，养殖出效益太慢了，就算养肉猪也得大半年才能卖，这大半年我不能什么都不干吧？每天都要用钱呀！”(资料来源：对贫困户LTS的访谈) 以上案例不仅反映了家庭具体状况差异带来了农民对贫困治理政策的不适应，也反映了农民的生产生活资料、社会交往已经高度货币化的现实。在市场化发展阶段，小规模农户面临的首要问题是应付即期的家庭货币支出(邓大才，2011)。转换到农户的动机上，可支配货币收入最大化自然成为农民的追求目标。所以，在发展生产方面，农民一般会选择投入劳动就能稳定获得现金收入的方式。Q县政府的意图是希望培育农民的自我发展能力，可是，养殖的回报周期太长，与农民希望获得可持续的即期货币这一目标不符。正因为如此，贫困户LTS表达了最为期待的扶贫方式——“政府引进一个企业进村，让贫困户在企业里打工，获得稳定收入”。 同时，发展产业本质上是一种经济活动，它不仅需要贫困户先投劳投资，而且还会面临巨大的市场风险。大部分贫困户是因学、因病、因残致贫的，缺少的恰恰是劳动力和资金，而一旦畜禽养殖失败或畜禽产品市场价格下跌，贫困户的生活会更加恶化。因此，他们不愿意去从事不确定性较大的经济活动，他们所遵循的是安全型逻辑——在风险中维持稳定更重要。在调查中，笔者发现，曾经亏损的养殖经历早已使农民对畜禽养殖心存抵触。当村干部和帮扶人劝说贫困户发展畜禽养殖时，他们的第一反应就是“搞养殖肯定会亏本的”。 当然，县级政府和乡镇政府也很清楚发展产业面临的风险，不过，出于扶贫目标考核的需要，他们不得不推动。省级政府给各县下发的脱贫认定程序中，将“有养殖收入”列为贫困户脱贫摘帽的验收标准之一，将“有特色产业”列为贫困村摘帽排名第一的验收标准，并且特色产业要覆盖全村60%以上的贫困户⑨。也就是说，县级、乡镇政府面临着巨大的政绩考核压力，如果不落实省级政府的文件精神，就会因扶贫不力被追责，甚至受到处分。于是，满足政绩考核有关要求成为地方政府和基层政府制定、落实产业扶贫政策的基本出发点。 基于这个出发点，并结合当地的自然条件、养殖传统，县级政府在慎重考虑后，决定推进畜禽养殖项目。虽然这种“慎重考虑”较多地体现了县级政府、乡镇政府的政治理性，但推进畜禽养殖对当地政府和农民而言都是较为保险的做法，其原因是：第一，农户有养殖传统，经验丰富，降低了贫困户学习新知识、新技术的成本；第二，有利于在全县形成产业规模，从而更好地带动农户致富；第三，有利于完成省政府检查考核的任务。 综合而言，县级政府所制定和执行的具体扶贫政策与贫困户的利益取向、目标追求、家庭条件、经济结构等状况存在不同程度的不适应，这体现了政策制定者与政策接受者的表面摩擦。而其深层次摩擦体现为双方所遵循的理性逻辑不同：县级、乡镇政府遵循的是“政绩型”逻辑，目标是应对上级政府的检查，减少自己被追责的可能性；而贫困户遵循的是“安全型”逻辑，他们对于是否执行扶贫项目首先考虑的是，它有没有风险，能不能给家庭带来收入，会不会给家庭带来更多困难。 (四)在政府与农民之间的村干部：政府代理人与村庄当家人的摩擦 在县级政府、乡镇政府、村干部和村民四类主体中，村干部对扶贫政策的落实有非常重要的影响。鉴于村干部处在政府和村民之间，具体的扶贫政策都由村干部下达村民、具体落实，本文把村干部的主体性放到政府—村委—村民这一连续关系中来分析。 在乡村治理中，村干部承担着乡镇政府代理人和村庄当家人的“双重角色”。一方面，村干部是乡镇政府正式代理人，履行乡镇政府委托的行政职能，完成乡镇政府下达的任务；另一方面，村干部还是村庄当家人，有自身的利益考虑。从广义上看，村干部的利益考虑并不只限于单一的经济利益，还包括获得声望以及村民的认可和支持等。而村民的认可和支持，村干部只能通过为村庄和村民谋福利来获得。在贫困治理实践中，村干部的双重角色有时较难统一，存在内在摩擦。 对于政府推进的扶贫项目，G村的村干部存在一个“政策—利益”评估机制。具体而言，政府推进的扶贫项目如果能让村庄或村民受益，且由政府出资，无须村干部承担风险，例如道路硬化等基础设施建设项目，村干部就有较高积极性去申请并认真落实，甚至通过各种方式向政府要这类项目；如果政府推进的扶贫项目具有不确定的风险，尤其可能会损害村庄或村民的利益，村干部则会表现出消极执行，甚至会与村民合谋抵抗执行。在这种情况下，村干部的双重角色就存在摩擦，进而使某些扶贫政策在落实上发生偏离。在G村，这种情况在畜禽养殖项目上体现得最为明显：村干部虽然要完成上级任务，但因为知道养殖存在较大风险，可能不符合农民的实际利益，所以，在实践中会对贫困户“偷巧”“变通”(例如养肉牛、生猪、肉羊而不是养母牛、母猪和母羊)的行为“睁一只眼闭一只眼”。 当然，即使同时作为乡镇政府代理人和村庄当家人，村干部与政府或村庄(村民)的利益考虑也不会完全一致，他们有相对独立性。虽然某些贫困治理政策或项目对村庄或村民有利，但如果落实该政策或项目的风险太大，尤其是如果对村干部自身不利或容易引来麻烦，他们会选择“稳健”的做法，以保护自己。以下项目中，G村村干部就是这样做的。 D镇政府为鼓励G村村干部带头发展集体经济，愿意出资20万元，其条件是：相关产业建成后，必须保证第一年有2万元收入，第二年有3万元收入，第三年有5万元收入；且20万元不能直接由村“两委”支配，而应直接投资于村干部找到的产业项目。G村村干部最初表面答应，但并没有真正执行。村书记给出的理由是，通过这种方式发展产业的风险太大，没有哪一个项目只挣钱而没有亏本的风险；并且，村干部因此承担的责任过大，一旦亏损，不清楚情况的村民还以为村干部贪污了，从而影响他们的声誉。在“理性”考虑后，G村最后以没有找到合适的村产业发展项目为由搪塞了乡镇政府。 可见，村干部是一个有内在“利益”取向的主体，他们会根据内在“利益”取向评估扶贫政策和项目，并选择性执行。只有扶贫政策不危及村干部和村民的利益时，他们才会努力执行。如果扶贫政策的预期结果明显与村干部和村民的利益取向不符，但又在执行上承受着上级政府的强大压力，他们只能尽力在两种角色间寻找平衡。 同时，在贫困治理资源分配中，村干部同样需协调自己担当的这两种角色。扶贫政策执行要求精准、公平，一视同仁，作为乡镇政府的代理人，村干部应公平、公正地对待村庄的每户农户。而作为村庄当家人，他们面对乡村现实场域中复杂的自然村、家族、亲戚、朋友等关系，在贫困治理资源分配上不免要有所偏重。具体来说，第一，来自不同自然村的村干部要满足自然村村民对他们的道德和利益期待，会首先站在本自然村立场上分配贫困治理资源，以“方便自己在本村(自然村)做人”，获得本自然村(村民)的(投票)支持，从而使其他自然村不能公平享受到贫困治理资源。例如，上文提到的G村实际所修建的引水坝都分布在村书记、村主任、村副书记所在的3个自然村。第二，在扶贫资源分配存在操作空间的条件下，处在复杂人情关系中的村干部会主动或被动地向关系亲近的人倾斜。例如，在贫困户的识别、危房改造指标的分配上，G村村干部就在一定程度上存在这种情况。 综合而言，身处乡土社会的村干部，始终面临着双重行动逻辑的困境：第一重逻辑是行政逻辑，作为政府的代理人，他们被要求不折不扣地落实政策，或公平、公正地分配贫困治理资源，不能掺杂人情、考虑社会关系。另一重逻辑是当家逻辑，他们无法摆脱所处乡土社会的场域限制——道德评价和人情关系，政策对自己和村民可能不利时，他们要“保护”自己和村民；在贫困治理资源分配中需考虑自己所在的关系群。这种困境的存在，也容易影响贫困治理政策实施效率。 (责任编辑：admin) |