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内容提要：在全球化日益深入的今天，世界各国普遍面临着把诸如语言、文化、宗教等因素整合到统一的民族国家体系的国家建设任务。公民权保障政策、多元文化政策、国族一体化、基于族群因素的区域自治，是世界上大多数国家探索的处理族群多样性与国家一体化建设张力的几种主要模式。少数族群公民权的承认和保护是少数族群对所属国家产生认同、增强国家归属感的基本条件。多元文化政策如果只停留在承认、尊重和保护文化差异性，而没有同步推进文化间、文化和社会交流交融，这种多元文化政策不足以维系国家统一。国族一体化模式，在尊重差异、包容多样的基础上，通过多种制度和政策的有效配合，加强不同文化间的沟通与相互认同，在巩固国家认同方面是成功的。基于族群因素而实施区域自治的地方，如果国家整合区域联动发展的能力弱，往往导致自治地方与本国其他地区经济社会联动发展的脱节，容易滋生分离倾向。对我国的借鉴意义主要体现在：对处于弱势地位的少数族群公民给予政策扶持，提高个体实现公民权的能力，努力减小族群边界与社会阶层分界的重叠，打破族群身份固化可能为族群主义势力发展留下组织空间，避免族群身份成为各种政治力量进行社会动员的工具，有助于铸牢中华民族共同体意识，推进民族团结进步。 关 键 词：族群多样性；个体公民权保障；多元文化政策；国族一体化；区域自治 基金项目：本文系教育部课题“民族地区中小学中华民族共同体意识构建机制研究”(项目编号：MJZXHZ19008)的阶段性成果。 作者简介：沈桂萍(1965- )，女(满族)，辽宁凤城市人，中央社会主义学院统一战线理论教研部教授、博士生导师，主要研究方向为民族理论与政策、民族宗教研究(北京100081)。 当今世界大约有2000多个族群①，随着全球化的深入推进，越来越多的移民族群走出传统聚居地，在全球200多个国家和地区流动，在他域形成新的族群(移民)效应。世界各国都经历了或正在经历着整合族群多样性，建构社会成员一体遵循的公共秩序，维持政治共同体统一的国家建设任务。多年来，中外学者对世界范围主要国家整合族群多样性，建构国家一体化的政策实践，大体概括出：“公民待遇”与“不歧视原则”[1]、“多元文化政策”[2]、“民族大熔炉”和“民族大拼盘”[3]以及基于族群因素的区域自治等几种基本模式[4]。涉及的相关议题是：原住民、少数族群和移民族群的个体公民权利保障与国家公民建设，群体文化诉求与国家公共文化建设，基于传统聚居地的自治与族群因素的关联等。 一、个体公民权保障政策 在全球化背景下，通过立法保护各族群公民权已经成为世界各国处理族群多样性与国家一体化建设张力的基本政策模式。 “少数族群”这一概念，在国际法层面，主要指“种族或民族、宗教和语言上的少数人”以及土著民或原住民[1]。西方古典自由主义的公民平等观认为，保障公民个体之间的平等，也就自然保障族群之间的平等；保障公民的个体权利，也就保障了族群的集体权利；同理，实现公民个体的平等权利也就意味着实现由公民个体组成的族群(民族)的平等权利②。因此，在世界绝大多数国家，虽然国内有多个族群，但国家宪政体系仅强调公民平等权利的保障，既没有进行族群(民族)识别，也没有基于不同族群身份的族群(民族)平等的法律规定。 给予少数族群“公民权利保障”原则是在第二次世界大战后才逐渐成为国际社会处理族群关系的基本模式。《联合国宪章》《世界人权宣言》《经济、社会及文化权利国际公约》《公民权利和政治权利国际公约》等国际人权公约，明确而具体地阐述了少数族群公民与多数族群公民一样，平等地享有公民基本权利。 但是，少数族群公民由于人口处于少数，受自身语言文化差异性因素影响，往往遭遇来自主流社会的隐形歧视，其在实现个体公民权时存在不同程度的困难。因此怎样确保这一群体实现法律规定的公民权就成为各国政策实践要解决的问题[5]。英国是最早探索出通过立法方式保护少数族群公民权的国家。第二次世界大战后，大量移民进入英国，并逐渐形成移民族群。仅2011年，英国社会的外来移民数量占到当年新增人口的55%[6]。为了解决移民权利保障问题，早在1965年英国通过了第一部《种族关系法》Race Relation Act，随后又分别于1968年、1976年、2000年进行了三次修订，逐步将保障移民族群的“公民待遇”涵盖到所有公共政治领域。2006年，英国又通过了《平等法案》Equality Act，少数族群公民权利保障进一步扩展到社会生活的各个方面。 英国立法保护少数族群公民平等待遇的实践，对增强英国社会凝聚力发挥了积极作用。许多国家和地区借鉴了英国保障少数族群公民权的模式，例如欧洲的比利时、丹麦、法国、意大利、挪威和葡萄牙等国家，少数族群公民权保护在各个专门法中都有所体现。在其他地区，新西兰颁布的《种族关系法》、澳大利亚颁布的《反种族歧视法》、加拿大颁布的《人权法》等，旨在保障全体国民不分种族、肤色与信仰，一律平等。即使是东欧和俄罗斯等多族群的原社会主义国家，在政治体制改革中，也纷纷取消民族身份政策，从保障族群(民族)平等政策逐渐向保障个体公民平等政策过渡。比如，1993年俄罗斯宪法宣布，人和人的权利和自由具有至高无上的价值，1994年叶利钦在国情咨文中使用了“公民民族”概念，从1996年起俄罗斯发放新的公民身份证，取消了从1934年起设置的“民族成分”一栏，这就意味着俄罗斯不再基于族群(民族)成分的不同出台族群(民族)政策，来保障族群(民族)平等，这就完成了从苏联强调保障民族平等向保障公民平等的转变[7]。 时至今日，依法保护各族群公民权已经成为世界各国处理族群多样性与国家一体化建设的基本政策模式。从各国实践看，少数族群公民权的承认和保护是少数族群对所属国家产生认同、增强国家归属感的基本条件。作为国家公民，少数族群通过参与政治生活表达利益诉求，遵循宪政框架维护公民权利，国家认同体现为公民身份认同、公民权利义务认同和对国家忠诚的情感认同。 二、多元文化政策 多元文化政策可以看成是化解族群多样性与国家一体化建设张力的第二种模式，即以尊重文化多样性为前提，寻求少数族群对国家政治、社会和文化建设的认同，从而达到维护国家整体统一的目标。 (一)对少数族群文化权利的国际承认 冷战后，世界各国对少数族群文化权利保护的认识和行动大大向前迈进了一步。联合国1992年通过《在民族或种族、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》，2007年通过《土著人民权利宣言》以及其他重要的宣言和公约，例如《生物多样性公约》《世界人类基因组与人权宣言》《世界文化多样性宣言》《保护和促进文化表现形式多样性公约》等，明确肯定了保障和发展少数族群文化的权利。这些权利主要有，在统一的政治制度和政治秩序内，应允许或者鼓励各文化群体在文化领域自主传承和发展多元文化，在社会领域允许不同文化部落共生共存，大家各自表现和发展。进入20世纪80年代以后，这种多元文化主义理念逐渐受到许多国家的追捧。 (二)多元文化政策的内涵 从20世纪60年代开始，世界上许多国家出台政策，把尊重和包容不同语言、宗教和文化认同作为政策目标，这些政策在总体上被称为多元文化主义(multiculturalism)[2]。由于各国具体国情不同，多元文化政策的具体实践也不同。人们通常用“大熔炉”来概括美国多元文化模式，即在政府不干预的情况下，不同文化融合成一种新的文化；把欧洲模式视作“文化马赛克”或者“大拼盘”模式，即不同文化和平共处，保留特色，组成一个“文化沙拉碗”；而加拿大的多元文化具有公民文化整合特色。这些多元文化政策的一个共同点是，大多数的西方多元主义思想家都赞成在“政治一体”的基础上，尊重“文化多元”的自主发展。 (三)多元文化政策实践 在欧洲各国，多元文化政策主要表现为政府对少数族群文化采取自治，或者半官方扶持政策。古典自由主义认为，族群差异与公共政策和政治制度无关[8]。1899年，奥地利社会民主党人伦纳正式提出“民族文化自治”论，认为族群主要是基于共同语言和文化的个人“联合会”，应该与国家、政治与政权等概念分离开来[9]。欧洲许多国家宣称的多元文化政策实际上就是这种基于尊重个体言论自由的对公民个体语言、宗教和文化习俗表达自由的尊重和包容。1966年，英国开始承认移民文化的多样性，随后法、德等国也表达了对这种文化多样性的包容和鼓励。1975年，瑞典正式宣布实施多元文化政策[10]，到20世纪八九十年代，欧洲各国普遍鼓励多元文化建设。如在瑞典，允许少数族群以文化社团的名义，向政府的文化部门申请传承传统文化的项目经费，并运用这些项目经费，开展传统语言、文化、习俗的宣传、教育、展示等活动，甚至可以建立富有特色的社区文化。 基于这种鼓励和扶持，从20世纪60年代到21世纪初，经过半个世纪的发展，伊斯兰文化在欧洲大陆迅速扩张[11]。在英国，2011年约有271万穆斯林人口，穆斯林女生可在公立学校佩戴不与校服颜色相冲突的头巾，政府批准穆斯林修建清真寺，伦敦几乎每个街区都围绕清真寺形成穆斯林社区，英国国家发展局建立了穆斯林工作部，外交部也设立朝觐办公室，银行和金融体系开设了专门为穆斯林服务的伊斯兰金融部。军队中的穆斯林军人可保留短胡须，军队为穆斯林官兵开设礼拜室和清真灶[12]。英国有近400个穆斯林社团，这些社团经常就涉及穆斯林权益的相关立法展开院外活动。在多元文化政策下，英国不仅鼓励移民保留各自的文化与宗教特性，也使移民社团特别是穆斯林社团在英国的政治影响力日益增强。 英国的模式在欧洲其他国家相继出现。截至2016年法国有570万穆斯林人口，占总人口约8.8%，是穆斯林人数最多的欧洲国家。其次是德国，约有500万人，占总人口6.1%[13]。尽管欧洲各国对移民，特别是穆斯林移民的政策较宽松，但多数穆斯林对所在国的国家认同却遭遇来自内外两方面的阻力。一是主流社会排外势力对穆斯林等少数族群的排斥。二是穆斯林移民族群相对聚居于城乡接合部，主要生活在自己的文化环境里，形成文化内闭，失业率高、收入低，处于社会底层，社会融入能力不足。由于内外两方面原因，宗教成为这个族群在“新的家园”抱团取暖的载体，进一步阻断了这个群体对基督教社会的融入，从而导致这一族群对主流社会的融入严重不足。虽然穆斯林文化已经嵌入欧洲基督教社会文化中，但是这种嵌入，“并不是欧洲国家主流社会的组成部分，而是与欧洲国家的主流社会分裂的、并行的‘平行社会’”[11]。 与此对应，近十几年来，涉及穆斯林文化与基督教文化冲突的暴力恐怖事件在英国、法国、德国等欧洲国家相继出现。欧洲各国实施的包容性多元文化政策遭遇社会分裂的挑战。在此背景下，英、法、德等国领导人先后宣布其多元文化政策失败[14]。 笔者认为，英、法、德三国在坚持公民个体平等前提下，采取的多元文化政策实践，在保护各族群文化独特性的同时，也在社会上形成一个个文化孤岛，进而发展成社会结构上的隐形族群区隔，以至于原是单一基督教文化的国家社会，日益呈现为“文化大拼盘”的景观。这种“文化大拼盘”现象，是否可以通过时间，最终自发自觉形成一个“族群大熔炉”社会，目前尚不乐观。同时，主流社会对外来移民的公民建设也存在矛盾心理，因共同文化和共同利益认同不足，移民族群对成为“英国人”“法国人”“德国人”等的身份认同还处在游离状态，具有不确定性。 与欧洲自由放任的多元文化政策不同，加拿大在20世纪80年代积极推动不同文化群体克服文化障碍，共建加拿大社会；从20世纪90年代开始积极推动“公民型”多元文化建设；迈入21世纪进一步推动“整合型多元文化建设”[15]，努力打破各个文化集团之间的“区隔”，促进不同文化群体交流互动，推动文化共享。总体上看，这一政策培养了社会宽容精神，使得加拿大社会的族群结构和社会结构呈现“分”而不“裂”，“动”而不“乱”，“多”而不“散”的多维效应。 总结世界各国的多元文化政策实践，可以看出，多元文化政策如果只停留在承认、尊重和保护文化差异性，而没有同步推进文化间、文化和社会交流交融，并在此基础上内生出社会共享价值观的话，这种多元文化政策不足以维系国家统一、社会和谐，也难以促进族群间的国民(公民)心理认同。 三、国族一体化政策 国族③一体化是协调族群多样性与国家一体化建设张力的第三种模式，即寻求族群认同与国家认同的合一。从上文探讨中可以看出，多元文化注重保持各族群文化的独立性，反对政府扶持强势文化，各族群文化平等共处，多样共存。国族一体化则完全不同，强调尊重族群文化差异，但注重社会共有文化建设；强调各族群文化相互学习、交融一体。 从民族政治学的角度看，国族一体化既不同于同化，也不同于融合。有学者称之为“民族整合”[16]或“国族整合”[17]，它是对欧洲传统单一民族国家观和多元文化主义的否定。近年来许多学者关注了世界上一些国家进行的“国族”建设。比如陈建樾评估了美国国族建构的历程，认为美国的国族建构就是建设美利坚公民共同体，但种族观念和种族偏见现在是而且将继续是美国生活中的事实，美利坚国族的整合还远未完成[17]。韦平分析了2001年以来英国社会推出的“共同体凝聚”政策，认为这种凝聚政策主要是英国公民身份认同，但共同价值观认同还比较模糊[18]。大多数学者认为，国族一体化政策起源于墨西哥，后逐渐被许多拉美国家所效仿，现在普遍得到世界上绝大多数国家的借鉴。但不同国家、不同地区对“国族一体化”有不同理解，美洲国家认为是政治上平等，欧洲国家认为是不同族群之间相互的文化承认。 总体来看，各国的“国族一体化”整合的方式主要有两种：一是国家推广通用语言文字。语言沟通是深化情感的载体，没有语言的统一，公民难以形成统一的相互认同感。拉丁美洲大多数国家都强调用统一语言的方式，促进族群间文化交融一体。二是破解族群社会区隔，不仅用行政手段推动各族群混居杂居，而且在公立学校推动各族群交融式学习，在社会领域努力打破就业、社会公共生活的族群区隔。 人们通常倾向于将美国协调族群文化多样性与国家建设张力的“大熔炉”模式，归到多元文化政策类型中，实际上，美国的族群政策与欧洲各国及加拿大的多元文化政策有很大区别，政策重点在引导移民族群社会融入，具有强烈的“一体化”导向。 20世纪60年代美国政府提出“肯定性行动”，即对黑人、西班牙裔、印第安人(后来扩大到妇女)等弱势族群在教育、就业、住房、社会保障等领域予以照顾和扶持，并逐渐扩大到其他移民族群。这一政策实践对改变少数族群社会边缘地位，推动各族群、各阶层广泛参与美国政治、经济、社会和文化建设，全面融入美国社会具有积极作用。 在“肯定性行动”的推动下，美国的少数族群、移民族群在国家建设方面，保持了较高认同感和向心力。主要体现在三个方面：一是美国境内所有的族群，都保持了较高的宪政认同。不论基督教文化群体还是伊斯兰教文化群体或其他文化群体，都认同并遵从美国宪政体系。二是所有族群都认同通过公民个体政治参与，实现公民的社会价值。美国也有族群矛盾，但各族群的政治斗争是围绕美国宪法赋予的各项公民权展开的，致力于宪政在各族群成员的落实，目的是维护公民权，而非分解现有政治价值和宪政体系，更不谋求分裂国家。三是在公共文化价值引领下，族群共同体逐渐去政治化，走向完全意义上的文化共同体。许多学者认为基督教是美国政治的文化底色，显然各族群认同这种文化底色，认同这种基督教政治哲学的文化引领。在这种共同价值引领下，多元共存的“亚文化群体”在社会上可以自主发展。 新加坡的“国族一体化”模式得到学者们普遍认同。根据《新加坡年鉴(2006)》，在新加坡约360多万居民中，华人占75.2%，马来人占13.6%，印度人占8.8%，其他欧亚各族后裔约占2.4%[19]。新加坡国族一体化整合的主要方式是：第一，淡化族群意识，强化国家认同。一方面保证各族群在政治经济上一律平等，不给任何族群以特殊地位和权力；另一方面，在政治和法律上并未明确地把新加坡国民划分为不同民族，而是统称为“新加坡人”。第二，大力培育“共同价值观”。自从1988年吴作栋提出培育“国家意识”，1991年新加坡政府发表《共同价值观白皮书》以来，新加坡社会经常搞各种“运动”，夯实新加坡人的共有价值观，培养“新加坡人”认同。第三，用行政手段推动各族群混居杂居。20世纪60年代以来新加坡政府开始实行“居者有其屋”的组屋计划。现在大约87%左右的新加坡人住在政府组屋。为了促进族群和谐，新加坡政府采取抽签制方式，确保每一座组屋都有比例均衡的各族群居民，鼓励各族群居民之间互相交往。第四，打破族群语言和教育等社会区隔。新加坡政府规定的官方语言有4种，即英语、华语、马来语和泰米尔语，另外还有10多种生活用语。其中，英语为行政用语，并在宪法中明确规定马来语为其国语。新加坡在英国统治时期，分别建立了英文学校、华文学校、马来学校、印度学校四种类型。独立后政府将4种学校合并，推行“双语”教育，各族群学生除了学习和使用本族群的语言外，以英语为共同语言，通过推行共同的语言，来培养共同的感情。 在上述各项政策联动推动下，新加坡各族群开始经历磨合、碰撞、共存过程，在培育、发展共识和认同中良性互动，进而实现了在“共同价值观”引领下的多族群平等与尊重、圆融与和谐，最终构建起“一体多元”的新加坡认同。 相对于多元文化政策，国族一体化模式也承认并尊重各族群多元文化，但国族一体化模式，在尊重差异、包容多样的基础上，注重培养不同族群的国家共有价值认同，通过多种制度和政策的有效配合，加强不同文化间的沟通与相互认同，推动社会和文化的整合。一体化模式还强调不同族群之间团结和睦，并通过制度和政策过程来促进不同族群间相互接近，交流互鉴，从而趋向合一。就促进族群团结和睦而言，一体化政策比多元文化政策更积极、更主动，在新加坡的案例中显示出积极的成果。 四、基于族群因素的区域自治政策 基于族群因素的区域自治是协调族群多样性与国家一体化建设张力的第四种政策模式。近现代以来，无论是西欧民族国家的创建还是亚非拉国家的独立运动，都面临一个问题：一方面民族国家以传统的族群为基础建构，另一方面，并非所有族群都能成为民族国家的主角，即使是以族群为基础打造的民族国家，也因族群边界与国家地理边界并非绝对吻合，一国内的主体族群往往成为另一国内的少数族群。这些不属于“建国”族群的少数族群，或由于与族源国存在千丝万缕的联系，或在地域、文化以及主观愿望方面存在独立建国的可能性，或因坚守族群文化而与主流社会存在一定隔膜，从而导致少数族群与本国的国家建构之间存在某种张力。为化解这种张力，许多国家采取了基于族群因素的区域自治政策模式。 各国针对族群因素的区域自治政策模式各具特色，大体可划分为以下几种类型：一是各种类型的联邦制，以俄罗斯联邦和印度联邦为主要代表。英国在经历多年的权力下放以后，苏格兰、北爱尔兰和威尔士都享有广泛的自治权，有人甚至将其归入“准联邦”类型。二是单一制国家体制下的区域自治。这一类型的自治广泛分布于世界各地，且呈现出越来越多的态势，较典型的有：欧洲有芬兰的奥兰自治省、意大利的5个***④、西班牙的族群***⑤；亚洲有印度尼西亚的2个自治省⑥、菲律宾的棉兰老自治省、伊拉克的库尔德省；美洲有加拿大的努纳乌特、美国的2个南北大西洋省⑦、巴拿马的5个原住民区⑧；非洲有埃塞俄比亚等。三是各种类型的原住民保留地。美国、加拿大和巴西等国都有数量庞大的原住民保留地，这些保留地享有一定的自治权，广义上也可划入区域自治的范畴。 以某个少数族群传统聚居地为地域范围的区域自治政策模式，在处理区域自治与族群因素的关联方面有如下特点： 一是族群身份从属于公民身份，不承认族群整体的政治权利，也就不存在所谓的“主体民族”政治地位[20]。绝大部分实施自治的国家都没有对族群群体权利做出规定，更多的是强调公民的平等权利。瑞士是多族群国家，有四种官方语言，按人口比例依次为德语、法语、意大利语和罗曼什语。但瑞士联邦并未按照语言分区设置联邦制结构，而是以区域为基础建立26个州。尽管还可以辨认各州的语言属性，但各州不得建立针对本州的“特殊公民权”。“瑞士公民无论来自何方，在每一个州都享有严格的平等待遇。瑞士也不存在针对特定族群的特殊制度安排，而是在宪法上凸显‘公民身份’的优先性，强化公民平等及地方市镇、州和联邦层次上的政治参与。”[21]“这是一个面向公民的高度政治化的联邦，‘联邦公民’的身份具有绝对的优先性，尽管各州保有中央的自治权力并为本州公民的政治参与提供了基本的制度框架。”[21] 丹麦对格陵兰岛实施的自治也具有这种特色，自治行为主体被定义为格陵兰所有居民，而不考虑他们属于哪个族群，这在客观上促进了当地居民对“格陵兰人”这种区域性身份的认同，从而降低或淡化对自己原所属族群身份的认同。类似的情形在芬兰政府对奥兰群岛的自治制度安排方面也有体现。奥兰群岛95%居民的母语是瑞典语，从1921年起开始实行自治，行使自治权利的核心机构是奥兰群岛议会。根据1993年奥兰群岛自治法的规定，成为议员的资格是拥有奥兰群岛的居住权，与族群身份、使用何种语言无关。 二是族群边界日益模糊化。尽管区域自治地方多为某个族群传统聚居地，但***内族群边界不甚清晰。比如在埃塞俄比亚，族群成分复杂，国家实施族群(民族)的区域自治制度，尽管各州行政辖区划分考虑族群和语言因素，但联邦没有清晰的族群政策，在自治地区如何实现族群自治，立法实践也不清晰。 即使是在那些区域自治实践历史较长的地区，族群因素亦越来越难以辨析。比如，在西班牙的巴斯克地区，历经半个世纪的自治实践，2006年的调查显示，“在所有16岁以上的巴斯克居民中，有30.1%会说流利的巴斯克语，另有51.5%的人根本不会说巴斯克语，越来越多的人已经无法说清自己的族群”[22]。 世界上大多数区域的自治模式，实施自治的主体是***域范围内全体居民。尽管多数***域都是某一族群聚居地区，或以某一少数族群传统聚居区为地域范围，但自治主体不是这个聚居地的多数族群，而是区域内全体居民，区域自治的制度设计和政策实践不考虑族群因素。这种模式与族群因素的关联是基于区域内某一族群人口相对多数，自治政府在治理本地区内部事务过程中，全面渗透了多数族群居民的价值和利益诉求。实施区域自治的地区大多拥有区别于其他地方的特殊权力，这些权力体现在政治、经济、文化、教育以及宗教事务等方面。 值得注意的是，世界上基于族群因素而实施区域自治的地方，如果国家整合区域联动发展的能力弱，往往导致自治地方与本国其他地区经济社会联动发展的脱节，容易滋生分离倾向。既有试图摆脱其他地区“包袱”分离出去的富裕的自治地方，如西班牙的加泰罗尼亚、印度尼西亚的亚奇；也有被现代社会“抛弃”的传统聚居地，比如美国约300处地处偏远地方的印第安人保留地，像是美国社会的“飞地”。印度部落地区的自治，多属印度经济最落后的地区；马来西亚土著少数族群聚居的***，一定程度上还处于前现代社会发展阶段。由于自治，国家对这些地区缺乏强有力的政治、经济社会整合，造成这些地区与外部经济社会文化交流交融程度低，甚至出现某种脱节，这通常是自治衍生出的弊端。 在全球化日益深入的今天，世界各国普遍面临着把诸如语言、文化、宗教等因素整合到统一的民族国家体系的国家建设任务。公民权保障政策、多元文化政策、国族一体化、基于族群因素的区域自治，是世界上大多数国家探索的处理族群多样性与国家一体化建设张力的几种主要模式。各种模式或共用于一国，或在各国各有侧重，彼此交流互鉴。考察世界上主要国家整合族群多样性，建设国家一体化的做法和成效，有三点值得借鉴。 第一，公民权益保障覆盖族群权益保障，特点是忽略社会成员族群身份的差异，给予他们同样的公民待遇，即“平等”与“不歧视”原则。世界上绝大多数国家都没有进行法律和政策层面的“民族识别”，各族群共同体，包括美国的土著、欧洲各国的移民族群、加拿大的法语少数民族、俄罗斯的各民族，都没有进行民族身份的法律认定。即使是那些基于族群因素实行区域自治的国家，也没有在法律上进行民族识别。 第二，承认少数族群公民因文化差异而与多数族群公民在实现公民权方面存在的不足。针对这种不足，对处于弱势地位的少数族群公民给予政策扶持，目标是提高公民个体实现公民权的能力。努力减小族群边界与社会阶层分界的重叠，打破族群身份固化可能为族群主义势力的发展留下组织空间，避免族群身份成为各种政治力量进行社会动员的工具。 第三，世界各国普遍将民族或族群因素“文化化”。在世界各国不同类型的政策模式中，族群被视为两种不同性质的实体：一种是政治实体，即族群具有与地域、语言、文化、经济以及立法与司法权力相联系的特定政治权利，社会的族群关系优先表现为政治关系；另一种是文化实体，即族群拥有在语言与文化上保持特殊性的文化权利，族群关系表现为不同文化群体之间的关系。 显然，族群既有文化性也有政治性，尤其是因族群因素导致的社会结构性差异以及社会隐形种族歧视，都显示这种政治性。与此对应，国家公共政策在引导“族群”走向“政治化”或走向“文化化”方面，对国家一体化建设的不同作用也是显而易见的。 公民权保障是解决因族群因素导致的社会结构性差异以及社会隐形种族歧视的方案，也是化解族群政治性变成政治工具化隐患的优势选择。因此许多国家在确定族群个体公民权利保障的同时，努力通过多元文化政策将族群整体“文化化”，也就是将国家内部的族群问题转化为政治意识形态文化与传统文化、民间文化之间的文化整合问题，将少数族群的群体认同限制在传统文化和民间文化保护和传承范围内。 ①学界关于民族和族群有争论，大多数学者认为族群主要指文化共同体，民族兼有文化和政治共同体两层含义，笔者认同这一观点。本文对两个概念的使用是：在阐述民俗文化共同体时使用“族群”，在国家政治文化共同体层面使用“民族”；引文时尊重学者的表述。 ②比如法国宪政价值观强调无差别的公民民族精神，即法兰西民族是一个，且不可分。参见范可：《西方有关少数民族权利的论争与实践》，载《广西民族大学学报》(哲学社会科学版)，2000年第2期。 ③由于国族一词包含了国与族的双重内涵，一些学者在使用该词时强调国，而有些学者则强调族，本文根据学者具体语境下的论述将民族建构也纳入国族建构研究序列中。参见厄内斯特·勒南著，陈玉瑶译：《国族是什么》，载《世界民族》，2014年第1期。 ④意大利的5个***：瓦莱达奥斯塔大区、特伦蒂诺-上阿迪杰大区、弗留利-威尼斯朱利亚大区、西西里大区和撒丁大区。 ⑤西班牙的17个***：安达卢西亚、阿拉贡、阿斯图里亚斯、巴利阿里群岛、巴斯克、加那利群岛、坎塔布利亚、卡斯蒂利亚-莱昂、卡斯蒂利亚-拉曼恰、加泰罗尼亚、埃斯特雷马杜拉、加利西亚、马德里、穆尔西亚、纳瓦拉、拉里奥哈和巴伦西亚。 ⑥印度尼西亚的2个自治省：亚齐省和新巴布亚省。 ⑦美国的2个南北大西洋省：北坡、尼加拉瓜。 ⑧巴拿马的5个原住民区：安贝拉***、雅拉库纳族***、恩戈贝布格勒***、马顿干迪库纳族自治市、瓦尔干迪库纳族自治市。 参考文献： [1]周少青.少数民族权利保护的价值理念问题[J].世界民族，2011(5)：1-10. 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