元代之所以大量任用土官，除为了扩大统治基础外，统治中还存在着一些实际困难，即“参用土人”大多是在民族成分复杂、朝廷鞭长莫及的西南边远地区实施。对于蒙古人、色目人而言，因畏惮瘴疠，大多不敢到这些地区赴任，有的地方甚至连汉人也不愿去，所以不得不“参用土人”。《元史·世祖十二》载：“湖广省言：‘左、右江口溪洞蛮獠，置四总管府，统州、县，洞百六十，而所调官畏惮瘴疠，多不敢赴，请以汉人为达鲁花赤，军官为民职，杂土人用之。’”《元史·仁宗三》载：“远方蛮夷，顽犷难制，必任土人，可以集事。今或阙员，宜从本俗，权职以行，制曰：可。”《元史·选举志三》“铨法中条”载：“本管地面，若有遐荒烟瘴险恶重地，除土官外，依例公选铨注，其有超用人员，多者不过二等。军官、匠官、医官、站官、各投下人等，例不转入流品者，虽资品相应，不许铨注。”《元史·赛典赤瞻思丁传》载：“又患山路险远，盗贼出没，为行者病，相地置镇，每镇设土酋吏一人、百夫长一人，往来者或值劫掠，则罪及之。”可见土官的使用是在不得已的情况下而采用的特殊措施，它是蒙元职官体制的一种补充和延伸。
    除流内官外，土官亦可担任流外官。《南村辍耕录》卷2“土人作掾”载：“至元间，别儿怯不花公为江浙丞相，议以本身所辖土人不得为掾史。时左丞佛住公谓曰：‘若然，则中书掾当用外国人为之矣。’相有赧色，议遂不行。”
    第三类是受明人影响而泛化的土官。《明太祖实录》卷67洪武四年七月乙未载：“遣工部主事王伯彦往河州赐山后七驿世袭土官劳哥等文绮、银椀。”这条史料中的土官劳哥在《明兴野记》中记为土官剌哥。《明兴野记》载：
    (洪武四年)二月……韦正遣人招抚山后好来、阿仁、剌哥、美吉、朵的、云都、亦思麻因等七站人民。并下缺军总旗仲与等七人，委监站掌印，以土官为副，共牧人民。以归德州土官王伦奴为千户，设西番、达达二百户所，具奏。上准设，给以诰敕……
    (洪武十一年)六月……以陕西都指挥叶升代镇河州……十一月，剌哥站土官剌哥率合族酋长，以牛、羊、马匹、羊毛至河州易粮。升见头畜无数，欲尽得之，诡文密奏西番侵河州。上允其奏，悉收诛之。升拘番货牛、羊、马匹，尽入私家，其余六站番民，闻之皆遁去，朵甘思、乌思藏之路自此亦梗，不复通往来矣。(18)
    对于这几条记载中的土官剌哥，包括明朝人在内的许多学者都认为是元代遗留下来的土官，但此观点值得商榷：第一，从人名上看剌哥很像是蒙古人，而元代绝不将蒙古人称为土人或土官；第二，如果是明代的土官，则明代驿站属流官系统，也不可能称其为土官。所以这应该是明朝初年的人按照明朝的理解将本不应称为土官的蒙古人泛称为土官。类似的情况还有，《明兴野记》至正二十六年载：“四月，克泗州，徐州土官参政升(陆)聚降”。《明兴野记》洪武二年四月载：
    至巩昌，土官汪灵真保率军民以降……十二月，达遣大都督冯胜追思齐至临洮，土官平章赵脱儿挟思齐出城降……达以二城降兵土著者仍为土著，客兵分调各卫听征……八月，遣凤翔卫指挥韦正领全卫马步兵，请临洮代之……河州土官院使锁南领番戎至城下哨掠。
    《明兴野记》的作者俞本是明初随邓愈一路征战到河州，并将其所见所闻以编年体的形式记录下来。这其中所说的土官汪灵真保属色目人，土官平章赵脱儿为吐蕃人，亦属色目范畴，河州土官院使锁南为蒙古人，元朝官方是不会将这些人视为土官的。如《元史》卷4《世祖一》载：“中统二年六月丙辰，以汪良臣同签巩昌路便宜都总帅，凡军民官并听良臣节制。”《元史·世祖十二》载：“至元二十六年六月己酉，巩昌汪惟和言：‘近括汉人兵器，臣管内已禁绝，自今臣凡用兵器，乞取之安西官库’。帝曰：‘汝家不与它汉人比，弓矢不汝禁也，任汝执之。’”《元典章·吏部》卷1“官制一·拾存备照品官杂职”中便宜都总帅为正三品官员。《元史·汪世显传》中也未将汪世显、汪良臣、汪惟和及其后裔汪灵真保等称为土官，可见这是元末明初民间汉族人将所有少数民族首领泛称为土官所致。
    考察了元代流官与土官之后不难发现：(1)元代土官大体可归类为两大性质的土官，一类是未被朝廷任命的土官，即土酋；一类是被朝廷任命的土酋，属于元朝官僚体系之内的官员。(2)元代土官并不像明代那样是相对流官而言的，元代土官既可以是流内官，也可以是流外官，既可以是文职，也可以是武职，并无“文”、“武”之分。元代的流官仍然沿袭了唐宋以来称谓，主要指九品十八级的流内官(含杂流官)。明代学者以及现代学者往往用明代人的习惯理解元代流官，以至于留下了元代也有与土官相对应的流官的印象，这是一个隐形的误区。(3)元代“土官”一词的使用并不广泛，《元史》中“土官”一词之所以被广泛使用，大多为明史官按照明代的习惯所致。(4)元代土官仅仅是一个表明身份的称呼，指此官职为土人担任，用今日的话说就是“本土官员”或“当地干部”，并不能证明元代是否存在着土官制度。
    三、元代没有土官制度
    所谓土官制度是针对土官而建立的一整套制度。以往学者在论述元代存在土官制度时，大多从元代的职官体系、土官世袭、土官册封、土官选用、升迁、惩罚等方面入手，本文也从这几个方面入手辨析元代并没有针对土官而建立的一整套土官制度。
    (一)职官体系。元代并不存在针对土官设置的一整套职官体系，如《元典章·吏部》卷1“官制一·内外诸官员数”中是将元代内外诸官员分为有品级官员与无品级官员，而不是分为流官与土官两大类。在有品级官员中又分为朝官、京官、外任官，而朝官、京官、外任官类下又分有色目、汉官等，却未将土官单独列为一目，即所谓“江南归附之初，民情风土特异，除授官员，南循资格。在后评定日久，南北通除，别无升等之例”。(19)元代土官出身于军政合一的部落，但土官一经封授，既可以是职官，也可以加授散官称号。《元典章·吏部》卷1“官职一·职品”所载的各级职品中均将土官所担任的官职列入其中，如从二品流内官中就将荆湖北、湖南、广东、广西、四川南、沿边溪洞宣慰使，福建、八番顺元等处、广西两江、大理金齿等处宣慰使司元帅，广南西道、乌撒乌蒙等处、罗罗斯、曲靖等路、临安广西元江等处宣慰使兼管军万户等列入。《元史·文宗四》载：
    至顺二年五月己丑，置八百等处宣慰司都元帅府，以土官昭练为宣慰使都元帅。又置临(江)[安]元江等处宣慰司兼管军万户[府]、孟定路、孟肙路并为军民总管府，秩从三品。者线、蒙庆甸、银沙罗等甸并为军民府，秩从四品。孟并、孟广、者样等甸并设军民长官司，秩从五品……庚寅，立云南省芦传路军民总管府，以土官为之，制授者各给金符……癸巳，云南威楚路之蒲蛮猛吾来朝贡，愿入银为岁赋，诏为置散府一及土官三十三所，皆赐金银符。
    《元史·太平传》至正十五年载：“时诸军久出，粮饷苦不继。太平命有司给牛具以种麦，自济宁达于海州，民不扰而兵赖以济。议立土兵元帅府，轮番耕战。”
    有学者将元代土官分为：行中书土官，宣慰使司土官，宣抚司、安抚司、招讨司土官，路总管府土官，土知府、土知州、土知县、土县丞土官，州县及秩如下州的长官司土官，土巡检、土千户、土酋吏之类土官等七大类，(20)这也是大多数支持土官制度建立于元朝的学者最常用的论据之一，并将其视作元朝土官制度的重要内容，是元朝的一项重要创造。殊不知宣慰使、宣抚使、安抚使等只有在明朝才成为土官专用的职官，元代宣慰司、宣抚司、安抚司等是最普通的地方行政机构之一，其长官多为蒙古人、色目人，并不是土官特有的职官，只有“土人为之”者方可称为土官，但并不代表这些“司”就是土司。《元史·百官七》载：“宣慰司，掌军民之务，分道以总郡县，行省有政令则布于下，郡县有请则为达于省。”《元史·世祖二》载：“中统三年十二月丁巳，立十路宣慰司，以真定路达鲁花赤赵瑨等为之。”即使是西南边远地区由土官担任首领的宣慰司、宣抚司、安抚司等，即所谓“其在远服，又有招讨、安抚、宣抚等使，品秩员数，各有差等”，(21)亦如前所述，其性质依然是职官，土官只表明担当者的民族身份，而不是一种官制。同样土知府、土知州、土知县等职官也仅仅表明了担当者的民族身份，而不是一种土官性质的官制。