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二战后，鉴于一些少数民族的悲惨命运严重地影响了世界和平，影响了世界范围内的国家安全与统一，也影响了多数民族的命数，从《联合国宪章》始，在联合国的努力下，陆续颁布了一系列保护少数民族权利的公约、宣言和其他国际文件。这些公约、宣言和国际文件，从一般的和特殊的角度规定了少数民族的权利及其实现途径或机制。与此同时，一些地区性的保护少数民族的公约和条约也陆续制定并发挥作用。值得注意的是，二战后形成的世界性或地区性的保护少数民族权利的具有国际法地位或意义的国际文件，仍然表现出很强的保护国家利益尤其是国家安全与统一利益的价值倾向。这种价值倾向不仅表现在《联合国宪章》和《世界人权宣言》中没有一条关于保护少数民族权利的规定，⑥ 而且那些包含有少数民族权利保护的文件，无论是在制定过程中，还是在文本表述、条文解释和权利救济中，都明显表现出了浓重的维护国家安全与统一的价值理念。关于后者，笔者以《公民权利政治权利国际公约》的第27条为例进行阐述。 在制定该公约第27条的过程中，困扰《世界人权宣言》的分歧继续存在。新世界的移民国家（美国、加拿大、澳大利亚、新西兰等）和新独立的亚、非国家（印度等），为了国家安全和统一，都力主融合和同化少数民族（政策）；而由领土变更而导致各种少数民族问题的欧洲各国，则多主张保护少数民族权利，以利于国家的统一与安全（当然，对于社会主义的苏联来讲，还存在着社会主义的价值取向问题）。从各自价值取向出发，在受保护的主体范围方面，苏联坚持将受保护的主体限制为“少数民族”（national minority），但多数国家坚持使用“人种的、宗教的和语言的少数人”的界定形式。关于土著人，联合国人权委员会（以下简称人权委员会）和联合国大会的一些代表认为，美洲的印第安人或澳大利亚的土著人不属于“种族、语言或宗教上的少数人”，其中，澳大利亚代表声称“土著人太原始了，以致不能被看作是少数人的群体”；智利建议在“人种的、宗教的和语言的少数人”前面加上“长期存在的、稳定和明确的”，以确保移民不被视为“少数人”。⑦ 与此相类似，在少数人权利的属性上，多国展开了激烈的争论，公民权利与人权、个人权利与群体权利、消极权利与积极权利的类分成为争论的焦点。苏联的“少数民族”方案，被认为除了“使27条的适用范围变得更为狭窄”外，更为重要的是，它还有“一种主观因素：共同的意识和要求独立的政治意愿”，使得国家的安全和统一受到威胁；而明确对移民的保护则“会刺激新的少数群体的形成并因此威胁国家统一”。“在联合国大会社会、人道及文化委员会上，人们所强调也是防止第27条被滥用来威胁国家统一。”⑧ 可以说，当时在“少数人”权利属性方面，“人权”、“群体权利”、“积极权利”的取向被认为不利于国家的安全与统一。 因此，公约第27条最终被表述为“在那些存在着人种的、宗教的或语言的少数人的国家中，不得否认这种少数人同他们的集团中的其他成员共同享有自己的文化、信奉和实行自己的宗教或使用自己的语言的权利”。⑨ 这一表述充分表明了联合国的主要成员国在保护少数民族权利问题上存在的顾虑，即：少数民族的权利威胁国家的团结与安全，过于积极保护少数民族的权利容易导致外部干涉。⑩ 在公约第27条的理解和解释方面，人权委员会及相关国家多倾向于将少数民族权利解释为个人权利，而非威胁国家安全的集体权利。在权利救济方面，人权委员会有时以来文“没有穷尽国内的救济手段”为由拒绝受理；（11） 有时将自称是“人民”的土著人的申诉降格为“少数人”的申诉，（12） 以最大限度地回避对有关国家的国家安全和统一造成影响。 总之，最早的少数民族权利保护理念源于多数民族的利害权衡。在民族国家的形成过程中，多数民族的利害理念逐渐转化为国家安全与统一的理念。进入近代以后，维护国家安全与统一逐步成为国际法和国内法层面保护少数民族权利不可或缺的价值理念。这一价值理念从根本上决定着少数民族权利保护的广度和深度，决定着少数民族权利立法和实践的基本走向和实际效果。当然，在“国家安全和统一”与少数民族权利保护之间并不存在绝对的正相关或负相关的对应关系。在一些情况下，维护国家的安全与统一，需要对过分宽松和放任的保护政策加以调整；在另一些情况下，自由和包容的少数民族政策可能就是维护国家安全与统一的一剂良药。其动态的平衡关系取决于每个国家不同的少数民族国情。 二、权利正义的价值理念“权利正义”是少数民族权利保护的核心价值理念。在回应诸如“为什么要保护少数民族的权利”这类诘问上，权利正义的价值理念最具论辩性。所谓“权利正义”，简单地说，是指权利作为一种利益与机会，在分配上应该遵循正义的原则。罗尔斯（John Bordley Rawls）认为，“正义是社会制度的首要价值”。（13） 正义地或公平正义地分配利益和机会是保障少数民族权利的重要环节，也是处理多数民族与少数民族间关系的主要方面。 权利正义或公平正义地分配利益与机会涉及两个基本问题：一个是民主权利的制衡问题，另一个是权利补偿问题。 1.民主权利的制衡问题。民主本质上是一种利益分配的制度和机制，而民主权利则是参与这种利益分配制度和机制的资格。民主权利是以公民身份参加国家政治生活，参与国家与社会公共事务管理的权利。早在古希腊城邦国家时期，就存在公民参与决定公共事务的传统，只不过那时的公民仅限于一部分男性成年自由民，妇女、奴隶和外来人是被排除在外的。后来随着社会的不断进步，公民权利逐渐扩至全体国民。在民主政体下，每一个公民都享有“无差别的”民主权利。 “无差别的”民主权利建构在现代公民-国家的基本理论之上，该理论假设社会上的公民都是无族群文化差异的“无性状的人”。（14） （公民）民主权利没有质的差别，只有量的不同。一定量的达致（如过半数或2/3）构成政治统治合法性的重要的甚至是唯一的基础。在一个民主的国家里，多数人的意志具有决定性的意义：它可以决定一个国家的国体和政体设置，决定一个国家和地区主要领导人的任免，决定国家和地区层面的主要政策、法律，决定民意，决定合法性，等等。在一些历史场合，民主（权利）的意识形态甚至可以决定谁是异端并继而决定这些异端的去留和命运。（15） 在民主国家，民主多数的原则天然契合了多数民族的各项利益。在这样的国家里，多数民族的语言文化经过多数原则顺理成章地成了“国语”和“国家传统文化”，多数民族的政治、经济利益成了“国家利益”，多数民族主导制定的法律成了“国法”，甚至多数民族的成员都成了典型意义上的“国人”，表面中立的国家常常具有十足的“民族性”。（16） 这种情形使民主（权利）在某种程度上成为多数民族实现国家控制权或统治权的一个重要工具或手段。 在一个存在着少数民族的多元化社会，简单的民主多数原则实际上意味着用选票箱将少数民族挡在政治参与之外。少数民族在数量上的劣势地位，决定着其民主权利（选举权）即使是有所放大，也难以在多数民族占绝对主导地位的选举市场中起到作用。人们普遍认为的通过民主制处理公共事务，以实现每个人的影响力、政治地位的平等的正义原则，（17） 在少数民族的政治参与问题上难以体现。 现代民主制国家形式是多数民族选择的保护自身利益的最理想的工具。在这种国家形式下，多数民族的权利和利益总是以一种抽象的不偏不倚的面目出现。多数民族的语言文化利益、宗教利益（包括无神论）和政治经济利益都非常巧妙地结构化于一种普遍的、平等的治理构架中。民主制国家在一定程度上是多数人（民族）的国家。在这种国家形式下，少数民族（族群）受到以国家形式出现的多数民族的系统的、强有力的统治。 |