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【作者简介】金炳镐，中央民族大学中国民族理论与民族政策研究院教授，博士生导师；田烨，中央民族大学中国民族理论与民族政策研究院博士研究生。 民族区域自治是中国共产党运用马克思列宁主义解决我国民族问题的基本政策，是国家的一项基本政治制度。我国有三级自治建制，即民族自治地方自治区、自治州、自治县（旗）。在省以下只有自治州、自治县（旗）建制，没有少数民族向“城市”发展的“民族自治市”建制。从国家的现代化建设和少数民族地区发展的长远目标出发，国家应该通过设置“民族自治市”来鼓励少数民族走出农村、走向城市，以此加快少数民族地区城市化、城镇化的发展速度。 一、设立“民族自治市”是少数民族城市化进程中的必然要求当前，我国民族地区城市化面临的困境主要表现在以下几个方面： 1. 城市人口少。尽管理论界对城市化的标准看法并不完全一致，但城市人口作为城市化的主要衡量指标则无异议，需要进一步明确的是，什么人才算是城市人口。衡量是否是城市人口应从职业特点和生活方式两个方面考虑，即一方面要从事非农产业（即第二、三产业）；另一方面要脱离分散的乡村到城区集中居住。从这两方面进行统计，民族地区的城市人口比例远远低于全国平均水平。 2. 城市数量少。据民政部公布的统计资料显示，截止2005年底，全国除台湾省外，共有建制市662个，我国民族自治地方的面积占全国国土总面积的64％左右，而拥有的建制市只有97个，仅占全国建制市的14.7％。截止2005年底，在我国拥有非农业人口50万以上的80多个大城市中，民族自治地方只有3个--乌鲁木齐市、呼和浩特市、南宁市。不仅如此，我国的中型城市也都主要集中在中东部地区。 3. 城市规模结构不合理。民族地区不仅大城市缺少，而且中小城市经济结构单一，主要都是靠工矿产业发展起来的资源型城市，这既不利于市场经济的发展，也不利于城乡经济一体化的发展。近几年民族地区的城市建设还主要集中在城市形象和城市基础设施方面，在城市经济功能建设方面刚刚起步，面向腹地区域的贸易、信息、金融、教育、科技、文化等方面的服务功能还相当薄弱。就金融来说，民族地区至今还没有形成一个具有较强区域性金融中心功能的城市。 4. 城乡二元结构突出。民族地区许多城镇工业是国家产业布局调整的产物，属于外部植入型，因而城镇与周围农村、牧区的经济联系较差，城镇与城镇之间的相互封闭性较强，发达的城市与落后的农村二元结构明显。乌鲁木齐、兰州、贵阳、西宁、银川等城市的大发展得益于国家的投资拉动，为这些城市输入了发达的技术与先进的文化，外部迁入人口占城市总人口的40～50％，但周围乡村地区仍然以自给自足的自然经济为主，城市的发展并没有起到应有的区域带动作用。 5. 城镇化质量差，城市特色不明显，对外开放程度低。中心城市的功能，既要体现在政治、文化方面，更要体现在带动经济发展方面。我国民族地区的城市基本没有形成规模效应。自治区、自治州、自治县（旗）政府所在城镇的产业发展与其所承担的经济中心功能相差甚远，难以在全区（州、县）经济发展中发挥应有的作用。民族地区不少中小城市实际上只是一定区域范围内的行政中心。而发达地区的城市，除了行政中心的功能外，还具有较强的产业经济功能。 “民族自治市”作为市的建制，与县建制相比，主要具有以下四个方面的优势： 1. 管理权限大。在经济建设审批立项方面，县只能审批100万美元以下的建设项目，而县级市虽然和县是一个等级，但是它却可以审批3000万美元以下的项目，是普通县的30倍。所以“民族自治市”作为市的建制可以利用这种管理权限进行招商引资审批项目，从而促进经济的发展，优化产业结构。 2. 在市政建设规划方面市建制有优势。在城镇基础设施建设方面县级市比县自主权更大一些，在城镇建设维护费方面，县级市比县高，县只能从地方财政中提取5％作为县城的城镇建设维护费，而市可以从地方财政中提取7％作为城镇建设维护费。 3. 在对外交往方面，县只能设三级口岸，而市（包括县级市）可设二级口岸。市建制和境外开展贸易通商以及文化技术交流的权限更大。而且县级市可独立对外联络合作，有比较充分的自主权。“市”作为全世界普遍通行的行政建制，和其他国家和地区交流联络起来更为方便。 4. 在机构设置和职能配制方面，市的机构设置和职能配置比县、地区和省的机构设置和职能配置更有优势，更加便于管理。1999年初，国务院《关于地方政府机构改革的意见》规定省、自治区政府机构为40个左右，人口较少的省、自治区政府机构为30个左右；自治州政府机构25个左右，较大的县政府机构22个左右，中等县政府机构18个左右，小县政府机构14个左右，直辖市政府机构45个左右，大城市政府机构40个左右，中等城市政府机构30个左右，小城市政府机构22个左右。 此外，在建设项目审批、基建投资规模、金融机构的设置与融资管理等等方面，市建制比县建制拥有更多的优惠政策。 2005年在对撤县设市的民族自治地方辽宁省凤城满族自治县（现为凤城市）以及海南省东方黎族自治县（现为东方市）进行调研，发现撤县设市对加快地方城市化进程和经济发展的确具有积极的促进作用，具体表现在以下几个方面。 一是对全县人民有很强的号召力和凝聚力，有利于调动全县人民经济建设的积极性，从而加快经济发展的步伐。辽宁凤城满族自治县于1992年提出撤县设市的奋斗目标，并以此为动力推动全县经济的快速发展。经过几年的努力，2004年，凤城市国民生产总值达到66.45亿元，是建市当年的3.9倍，经济总量在全省44个县级单位排名中跃升为第9位，财政收入25711万元，是建市当年的2.1倍，财政收入在全省排名中跃升为第7位。第一、第二、第三产业比重由建市当年的18.9∶50.7∶30.4提升为16.2∶53.3∶30.5，发展速度为全省最快的县（市）之一。 二是加快了工业化的步伐，推动了第二、三产业的发展，促进了城市化进程。城市与农村的主要区别是经济结构不一样，城市是以第二、三产业为主体，农村则是以第一产业为主体。因此国务院关于撤县设市的有关文件中要求：提出撤县设市的县工业总产值至少要占工农业总产值的60％以上，第三产业占国内生产总值中的比重至少在20％以上，这就促进申请撤县设市的县加快发展第二、三产业，开拓第二、三产业的就业渠道，促进农村向城镇的转移。城镇基础设施建设不仅需要劳动力，而且还必然要带动相应的建材行业及相关服务行业，从而创造新的就业机会，加速城市化进程。在“九五”期间，东方市固定资产投资累计完成42.45亿元，其中投资基础设施和基础产业约40.59亿元，相继建设了富岛化工、东方风力发电厂等支柱产业，2004年，第一、第二、第三产业比重为31.3∶44.2∶24.5，城市化水平由建市当年的22.4％提升为27.1％。 三是加快了城镇基础设施建设，促进了交通、建筑、通讯等行业的发展。城市基础设施建设状况是城市质量和发展水平的重要标志，设市标准对此也有明确的规定。因此申请撤县设市的县必须大力加强城镇基础设施建设，大力发展交通通讯事业。1993年末，凤城城市道路总长度45.5公里，1994年（撤县设市当年）改造和扩建了石桥路、公安路、站前停车场和沈丹公路穿城路段一期工程，城市道路总长度达114公里，是1993年的两倍多。全年城市自来水供应量320万吨，其中生活用水217万吨，分别比上年增长28.9％和24.7％。城区控制面积由原来的141平方公里扩大到328.5平方公里。 |