|
2. 服从上级国家机关行政区划调整的需要 为了推动我国西南地区经济发展，国家于1997年决定设立重庆直辖市，为了建立符合直辖市体制要求的行政管理体制，重庆市将黔江土家族苗族自治县撤销民族自治县设区。为充分发挥广西防城港口的经济辐射和带动作用，1993年国务院批准广西壮族自治区在防城各族自治县境内设立防城港市，当时根据国家关于设立地级市必须要设立两个区的规定，决定撤销原防城各族自治县，将之一分为三设立防城区、港口区和东兴市。为了充分开发利用湖南武陵源地区的旅游资源，1988年国务院批准湖南省设立大庸市（后改为张家界市），把原属湘西州的大庸县和桑植县划归为大庸市管理。我们在调研中了解到，这些地区虽然在国家区划调整中服从了大局，但这些民族地区的干部群众中相当一部分不同意撤销民族自治地方的做法，至今还意见不断。 （二）经济社会发展状况和存在的问题 从统计数据上来看，撤除民族自治地方后，各地各项经济指标都有所增长。比较而言，辽宁凤城市、海南东方市、重庆黔江区发展较快；辽宁北宁市、湖南张家界市永定区、广西防城港市防城港区发展比较迟缓；湖南张家界市桑植县发展仍然滞后。 1. 发展较快的地区 2004年凤城市国民生产总值66.45亿元，是建市当年的3.9倍，经济总量在全省44个县级单位中排名第9位，财政收入25711万元，是建市当年的2.1倍，财政收入在全省排名第7位。凤城的发展并不完全是因为撤县设市带来了发展机遇，凤城满族自治县原来就是辽宁省的甲级县，以前的基础较好，但是撤县设市使凤城招商引资总额由建市前的1.2亿上升为2004年5.66亿，这对经济发展具有很大的贡献。虽然凤城市经济发展迅速，但同时也存在着问题，凤城市的经济大都靠工矿企业带动，没有支柱型产业，形成不了规模效应（参见表3-1，表3-2）。2004年东方市国民生产总值335003万元，是建市当年的2.3倍，人均国民生产总值9210元，是建市当年的2倍，财政收入15564万元，是建市当年的2.2倍，固定资产投资76620万元，是建市当年的2.1倍。东方市的发展主要得益于经济结构的调整，在“九五”期间，东方市固定资产投资累计完成42.45亿元，其中投资基础设施和基础产业约40.59亿元，相继建设了富岛化工、东方风力发电厂等支柱产业，2004年第一、第二、第三产业之比为31.3∶44.2∶24.5，东方市经济方面存在的主要问题是支柱产业建设起步晚，发展慢，带动作用有限（参见表3-1，表3-3）。2004年黔江区国民生产总值289038万元，是设区当年的1.5倍，财政收入21950万元，是设区当年的2倍，固定资产投资180700万元，是设区当年的2.8倍。黔江的经济情况和财政状况主要由支柱产业--黔江烟厂来支撑。2004年，黔江区第一、第二、第三产业之比为21.1∶49.8∶29.1，黔江区的财政收入80％来自黔江烟厂，经济结构单一，城乡差别大（参见表表3-1，3-4）。 2. 发展迟缓的地区 2004年，北宁市国民生产总值586034万元，人均国民生产总值10994元，农民人均年收入3870元，固定资产投资84000万元，经济总量在全省44个县级单位中排名第32位。虽然北宁市的国民生产总值和人均国民生产总值都不低，但其经济结构极不合理，2004年第一、第二、第三产业之比为48∶22∶30，农业产值比重过高。在国家出台减免农业税的政策后，北宁市的财政收入受到很大影响，2004年北宁地方财政收入仅1.01亿元，支出却高达2.76亿，财政收支差距较大（参见表3-1，表3-5）。2004年，防城港区国民生产总值214400万元，人均国民生产总值5982元，财政收入12530万元，农民人均年收入2468元，固定资产投资48166万元，经济总量在全区84个县级单位中排名第66位。防城是最早撤县设市（区）的地区，但发展却相对滞后，其主要原因在于没有自主权，突出表现在财政方面，例如广西在桂政发[1996]18号文件增加了有关财政方面政策性转移支付，只规定县一级享受，而区一级不能享受（参见表3-1，表3-6）。2004年永定区国民生产总值208026万元，是发生行政区划变革当年的6.3倍，人均国民生产总值4889元，是设区当年的5.7倍，财政收入8566万元，是设区当年的5.5倍，农民人均年收入2386元，是设区当年的5.3倍，固定资产投资101823万元，是发生行政区划变革当年的17.7倍。虽然从数字上来看，当前永定区比发生行政区划变革当年进步不少，但永定区发展速度依然不快，2004年永定区财政收入比2003年增长18％，但与全湖南省相比，还处于低下水平，造成这种局面的原因一方面在于永定区不属于实际意义上的城市建成区，70％以上都是农村地区，农业发展速度相对缓慢，这对整个永定区的经济社会发展产生影响；另一方面由于民族区域自治地位一直没有得到明确，导致享受国家扶持政策方面越来越少（参见表3-1，表3-7）。 3. 发展滞后的地区 2004年桑植县国内生产总值110319万元，人均国内生产总值2561元，财政收入4695万元，农民人均年收入1494元，是发生行政区划变革当年的4.5倍，2004年桑植县经济总量在全省122个县级单位中排108位，在17个自治县中排名13位，人均国民生产总值在122个县级单位中排最后一位。2004年底，全县还有相对贫困人口5.32万人，绝对贫困人口2.68万人，还有220个村不通公路，74个村生产生活用电困难，28个村不通电话，4.8万人饮水困难。桑植县落后的原因是多方面的，首先在于地理位置偏僻，属于典型的老、少、边、山、穷地区，交通极其不便，而且周围没有发达的大中城市带动发展；二是山多地少，山地面积约占90％，随着退耕还林政策的深入，农业发展受到很大的影响；三是缺政策，缺资金、缺人才，形成恶性循环，导致社会发展的后劲不足（参见表3-1，表3-8）。 （三）民族政策执行状况和存在的问题 1. 民族政策执行状况 这些地方在撤除民族自治地方时，所在省、直辖市、自治区政府都曾专门发出文件，明确规定它们可以继续享受民族自治地方的待遇和各项优惠民族政策。如：辽宁省人民政府在辽政[1994]45号文件《关于撤销凤城满族自治县设立凤城市的批复》中规定：凤城是少数民族聚居地区，设市后继续享受有关少数民族地区的民族政策和优惠待遇。辽宁省人民政府在辽政[1995]45号文件《关于撤销北镇满族自治县设立北宁市的批复》中规定：北镇是少数民族聚居地区，设市后继续享受有关少数民族地区的民族政策和优惠待遇。广西壮族自治区人民政府在桂政发[1993]57号文件《自治区人民政府关于成立防城港市的通知》中第七条规定：设立防城区后，原防城各族自治县享受的民族自治县经济优惠政策一律不变。海南省人民政府在琼府[1999]1号文件《海南省人民政府关于东方市继续享受民族自治地方各项优惠政策的通知》中规定：东方撤县改市后继续享受民族自治地方的各项优惠政策，以促进民族自治地方的经济发展、民族团结和社会稳定。重庆市委在渝委办[2001]41号文件《关于黔江区比照民族自治地方享受民族优惠政策的通知》中规定：黔江区仍比照民族自治地方，继续享受国家、市里规定的民族优惠政策和扶贫开发政策。2004年9月27日重庆市第二届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过了《关于黔江区享受有关民族优惠政策的决定》，决定黔江区享受重庆市规定的有关民族优惠政策。中共湖南省委常委会议纪要[1988]第34次第七条规定：新的大庸市（后改名张家界市）继续实行原有少数民族地区的优惠政策。 这些地方撤除民族自治地方后，尽管上级政府承诺继续享受民族自治地方的优惠政策，但由于不再是民族自治地方，一些民族区域自治的政治权利没有了。例如《民族区域自治法》规定的制定自治条例和单行条例的立法权，地方行政首长由实行自治的民族公民担任等。经济方面的各项优惠待遇一般由省、直辖市、自治区政府发文决定继续享受，少数民族考生降分录取和少数民族育龄夫妇生育政策也都继续享受。具体而言，辽宁省按照“8+2”的模式（即8个自治县+2个自治地方待遇县），给凤城市和北宁市保留了大部分民族自治的优惠政策，主要有四项：一是上划中央两税增量返还；二是民族机动金补助；三是少数民族高考加分录取；四是农村少数民族可生二胎。与省内其他自治县相比，没有享受到政策主要有：每年500多万元的扶贫资金、民贸企业贴息贷款（2.88厘）和去年辽宁省在民族自治县座谈会后给每个自治县500万元的补助资金。防城区享受的民族优惠政策主要有三项：一是继续享受自治区所规定的林区优惠政策；二是边民互市享受国家给予的优惠政策；三是享受边境基础设施扶持资金。不能享受的优惠政策主要有五项：一是不能享受每年的民族经费定补政策；二是不能享受自治区每年拨给的财政补贴政策；三是不能享受条块资金的补助政策；四是不能享受国家低息、无息、贴息贷款和信贷资金规模等方面的优惠政策；五是自治区里的商业、供销、医药等企业不能享受国家给予民族贸易企业的优惠政策，同时不能享受少数民族特需品和传统手工业品生产和供应所需计划安排等优惠政策。海南东方撤县设市前后享受的民族政策基本一致，而且省委、省政府规定东方设市后市长必须由当地主体少数民族（黎族）担任。重庆市黔江区享受的民族政策主要有三项：一是继续享受国家设立的少数民族发展资金的扶持；二是享受民族贸易县的各项待遇；三是民族干部政策继续执行，部分少数民族干部被选派到中央国家机关和发达地区挂职锻炼。湖南张家界市桑植县和永定区享受的民族政策主要有三项：一是享受民族专项资金的照顾；二是民族贸易和民族用品定点生产优惠政策；三是科教文卫方面较好的落实了少数民族教育助学金、少数民族医疗减免等优惠政策。不能享受的政策主要是湖南省“逢10周年和50周年庆典”项目资金扶持，国家西部开发中的项目和资金扶持。 |