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民族地区城市化面临的困境突出体现在自治县建制的弊端上，例如城市规模结构不合理、城镇化质量差、城镇管理水平尚低等都是县体制的通病。在城市化水平低下时这些问题有所掩盖，一旦城市化达到一定的程度，这些问题就会由于县建制的局限性而显得尤为突出。从根本上解决的办法就是建立市建制，设立“民族自治市”，依靠市建制在城市建设以及管理方面的优势解决这类问题。 二、设立“民族自治市”的可能性、可行性由于目前尚未实现“民族自治市”行政建制，只能对它进行大略的叙述和勾勒。“民族自治市”建制和自治区、自治州、自治县建制相比，是民族自治地方一种全新的行政区划建制，也是最有活力、最有发展前景的建制。 （一）“民族自治市”的设置。我国设立行政区划建制上的市主要有三种模式：一是“切块设市”，就是将某一行政区域内城镇人口集中的一块社区单独划分出来设立市建制；二是“整建制改市”，就是将某一行政区域，如一个县、一个地区，整建制地改成市，也就是通常所说的“撤县改市”或“撤地改市”；三是“组合设市”，就是由几个分散的城区组合设市。目前我国已有三级民族自治地方--自治区、自治州、自治县，“民族自治市”的设置主要采取撤自治县改市以及撤自治州改市的形式。之所以采取这种方式设市，是因为民族地区地广人稀，中心城镇少，城市化水平低，城镇人口主要集中在县城，县城是全县的经济中心，不具备“切块设市”和“组合设市”的条件。采取撤自治县改市以及撤自治州改市的形式，有利于城乡统一规划、协调发展；有利于城乡经济相互促进、相互补充；相对于“切块设市”，有利于精简机构，减少财政开支。 （二）“民族自治市”的行政级别。我国的市制产生于20世纪20年代，但在不到100年的时间内，发展成662个建制市（台湾省除外），其中中央直辖市4个，地级市282个，县级市376个，按市的行政等级分有直辖市、副省级市、地级市、省辖县级市、州辖县级市、地区或地级市代管县级市。虽然同为县级市，但省直管与州市地代管，实际行政地位和职权是不一样的，省直管的县级市一般按副地级对待，但州市地代管的县级市一般按县级对待。因此，在自治县和自治州均改“民族自治市”的模式下，由自治县改建的“民族自治市”如果为省或者直辖市直管，则定为副地级市，由州市地代管的自治县改建的“民族自治市”则定为县级市，而由自治州改建的“民族自治市”应定为地级市；为避免波动过大，在实施自治县改“民族自治市”而自治州不改“民族自治市”的模式下，由自治县改建的“民族自治市”根据是省或者直辖市直管还是州市地代管确定级别，自治州政府所在的市级别不变。 （三）“民族自治市”的法律地位及职能任务。“民族自治市”作为民族自治地方，其自治机关除了依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》行使规定的相关职权外，同时还依照《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国民族区域自治法》和其他法律法规行使自治权。但是，行使这些权力的前提是要在宪法、民族区域自治法以及组织法等相关法律中明确“民族自治市”的法律地位，主要是通过修改相关法律法规来实现。“民族自治市”兼具城市管理和区域管理的双重性，既有自己的直属地盘市区，又管辖下级政区。与我国的普通市制相比较而言，“民族自治市”最大特点是其自治机关享有自治权，可以根据本地方的实际情况贯彻执行国家的法律、政策。 （四）设立“民族自治市”模式 1. 自治县自治州均改“民族自治市”模式（模式一） 自治县自治州均改“民族自治市”指的是自治县在达到设市标准后整县改为“民族自治市”，自治州整州改为“民族自治市”，实行市管县体制。由自治县改建的“民族自治市”如果为省或者直辖市直管，则定为副地级市，由州市地代管的自治县改建的“民族自治市”则定为县级市。由自治州改的“民族自治市”则定为地级市。这样产生的“民族自治市”就有三个级别--县级、副地级、地级。有人担心三个级别过于繁琐，其实不然，目前我国普通市制级别更多，有直辖市（省级）、副省级市、地级市、省辖县级市（副地级）、州辖县级市以及地区或地级市代管县级市（县级）五个等级，也都相安无事。 自治州改为“民族自治市”后，该自治州不复存在，但原自治州管辖下的市县采取什么样的行政管理体制呢？肯定暂时还不能由省直管，也不能分给其他地级市代管，只能采取市管县的体制，将原州政府驻地的县市升格为地级市，管理其他市县。这样做的好处是：一方面可以通过行政手段来加快市区第二、三产业的发展，加强城乡经济的联系、合作和协调发展；另一方面有利于加强中心城市建设，形成具有一定实力的经济文化中心，从而发挥中心城市对农村地区经济文化的带动和辐射作用。但是这一模式有其弊病。目前国务院及民政部正在酝酿省直管县体制，有些地方如辽宁省已经开始准备实施，如果自治州改为“民族自治市”后，国家推行省直管县制，地级的“民族自治市”就面临被取消的危险，而且政策的朝令夕改不利于社会的稳定。所以采用这一模式设立“民族自治市”有一定的风险。 2. 自治县改“民族自治市”、自治州不改“民族自治市”模式（模式二） 模式一与模式二的主要区别在于自治州在达到设立地级市标准时是否撤州设市问题上。自治州是省县中间管理层的重要组成部分，虽然总数只有30个，但所辖国土面积达290万平方公里之多。绝大多数自治州都是在1966年以前设立的。改革开放以后设立的自治州只有两个--1981年由兴义地区改设的黔西南布依族苗族自治州以及1983年由恩施地区改设恩施土家族苗族自治州。自治州作为地级的民族自治地方，近50年来在促进民族地区经济发展、保持民族地区社会稳定等方面发挥了积极的作用。采取模式二--自治县改“民族自治市”、自治州不变的模式的原因是州、市、地区领导县以及县级市体制产生的州、市、地区与被领导的县、县级市之间的矛盾为人所诟病，特别是随着市场经济的发展、交通通讯的日益发达以及地方行政体制逐渐规范，关于取消省县之间的中间管理层（州、市、地区）的呼声日益高涨，所以自治州还是暂时不变为宜。但在行政体制上可以进行调整，对于达到设立地级市标准的自治州府所在县市，可以实行市管县体制，按照一套机构班子（整合自治州政府和自治州所在县市政府为一个领导集体），两个牌子来进行改革（自治州政府和自治州府所在县市政府），将自治州领导班子和自治州所在县市领导班子整合成一个。这样一方面有利于精简机构，另外一方面有利于发展中心城市（自治州府所在县市）。 模式二的实质其实和模式一一样，都是在自治州内实施市领导县体制，不同之处主要在于模式一把实施市领导县体制的自治州改名称为“民族自治市”，模式二虽然也实施市领导县体制，但其名称不变，还称为自治州。这样做的主要目的是考虑到正在酝酿的省直管县体制，以后自治州有可能逐步撤消（参见民政部区划地名司司长戴均良著作《中国市制》第164页），以维护政策的稳定性，避免制度及名称的朝令夕改。 三、撤民族自治县设市（区）地方的发展状况及问题目前，全国共有5个民族自治县和2个州辖县已改为普通市或普通市辖区县，具体为：辽宁省凤城满族自治县于1985年成立，1994年撤县改为凤城市；辽宁省北镇满族自治县于1989年成立，1995年撤县改为北宁市；海南省东方黎族自治县于1987年成立，1997年撤县设立东方市；黔江土家族苗族自治县于1984年成立，2000年撤县改为黔江区；广西防城各族自治县于1958年成立，1993年该县的主体部分改为防城港市防城区。此外，1988年成立大庸市（1994年改为张家界市），把原属于湖南省湘西土家族苗族自治州管辖的大庸县、桑植县，划归为张家界市管理，变为张家界市的永定区、桑植县。 （一）撤民族自治县设市（区）的原因 1. 在改革开放高潮中谋求经济社会更快发展 1992年小平同志发表南巡讲话后，市场经济进一步发展，政治体制改革也大胆迈进，我国的改革开放出现了又一轮高潮。各地为了加快改革开放步伐，提升城市形象，扩大知名度，以便于招商引资，推进经济发展，纷纷掀起撤县设市热潮。一些民族自治县也闻风而动，当时的辽宁省凤城满族自治县、北镇满族自治县以及海南省东方黎族自治县积极要求撤县改市。引用当时凤城满族自治县一位县委副书记在专题研究撤县设市的党政联席会议上说过的一句话，“对照小平南巡讲话原则，撤（指撤县设市）有利于经济发展，改革开放中市场经济确立为主导地位，客观要求我们地区经济发展要适应这一改革开放形势，适应市场经济发展的需要，市场经济的特点就是要有知名度，有好的客观环境，我们建市就是为了创造环境。”在这个撤县改市的热潮中，尽管当时有些民族自治县的经济及社会指标都离撤县设市的相关规定相差较大，但后来还是通过多次汇报、虚报数据“创造条件”设立了市。 |