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2. 民族政策执行中存在的问题 这些地方，就对民族政策的执行情况来看，存在以下几个方面的问题。 （1）缺乏法律保障，容易因人废事。在辽宁省调研时，当地领导干部就反映省里领导干部换届后，对凤城、北宁和其他民族自治县区别对待，例如辽宁省政府转发的省财政厅《关于促进辽西北地区省扶贫开发重点县和民族自治县经济与社会发展的政策意见》中，就没有包括凤城市和北宁市，去年9月份召开的全省少数民族自治县工作座谈会也没有包括凤城市和北宁市。 （2）省、直辖市、自治区政府发文效力有限。虽然省、直辖市、自治县发文规定撤县设市（区）的原民族自治地方继续享受有关少数民族地区的民族政策和优惠待遇，但在实际操作中存在诸多问题，有些国家职能部门在制定相关政策时，不了解相关情况或不认可省、直辖市、自治区的发文，因而很少把这类地方考虑进去。例如在桑植县调研时，当地领导干部举了这样一个例子，桑（植）--龙（山）公路改造时（龙山是隶属湘西州的县），对龙山段的资金投入是100万元/公里，而对桑植段的投入只有43万元/公里。 （3）即使有上级机关的发文，但在执行过程中有很大的随意性。例如在黔江区调研时，黔江区发改委就反映上级机关在执行增量返还政策时，中央有文件规定按照80％增量返还，但是上级机关在执行时，却是根据汇报情况来定，如果对汇报不满意就少返还或者不返还。 （4）地位尴尬，导致一些后出台的新政策享受不到。一方面省、直辖市、自治区规定这类地方继续享受民族优惠政策，而另外一方面这些地方又的确不再是民族自治地方，随着依法治国、依法行政的推进，一些新出台政策法规都明确民族自治地方为行使主体，而这类地方享受政策没有法律依据，违背了依法行政的要求。 （5）自治权利的丧失对经济发展具有负面影响。撤县设市（区）后，政治上的一些权利如《民族区域自治法》第十九条规定的“民族自治地方的人民代表大会有权按照本地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例”，由于不再是民族自治地方，这些权利就丧失了。这对当地经济和社会发展具有重要影响。黔江区民委就曾反映，设区后黔江电力公司被上划到重庆，但重庆市秀山土家族苗族自治县就利用制定的单行条例来避免本地电力公司被上划，保护既得利益。 （四）解决撤民族自治县设市（区）地方存在的问题的建议 改革开放以来，我国的城市化进入快速发展时期。近二十年来，城镇人口年增长率在4％以上，2003年城市化率达到40.5％。今后20年我国城市化将进一步快速发展，而且可能是我国城市化进程中发展最快的时期。随着民族地区经济和社会的发展，以后将会有更多的自治县达到国家规定的设市标准，如果撤县设市，对于进一步提升城市规模，扩大城市的影响力和对周边农村地区的辐射力，以及在对外交往、市政规划建设等方面都有积极的意义，但同时也意味着丧失了民族区域自治的权利；如果保持不变，虽然可以继续享受民族区域自治的权利，但是享受不到设市后带来的种种发展机遇。这是在现行的法律法规没有“民族自治市”行政建制的情况下产生的一个两难的问题，也是民族自治地方在城市化进程中不可避免的一个问题，涉及到在新形势下如何坚持和完善民族区域自治制度、如何贯彻落实党和国家的各项民族政策的问题。 胡锦涛总书记在2005年5月召开的中央民族工作会议上明确指出，“民族区域自治制度作为党解决我国民族问题的一条基本经验不容置疑，作为我国的一项基本政治制度不容动摇，作为我国社会主义的一大政治优势不容削弱。”所以，必须坚定不移地坚持和完善民族区域自治制度，对待民族自治地方在城市化进程中出现的新问题，就应该具备与时俱进的精神，从长远来看，应及时对“民族自治市”的问题进行立法研究，一方面保护当地少数民族的自治权利，另一方面促进民族自治地方城市化进程。在对“民族自治市”的问题进行充分立法研究的基础上，在宪法和相关法律中增设“民族自治市”行政建制。 四、设立“民族自治市”的思路及建议设立“民族自治市”，首先要确定试点。应在民族自治地方少数民族群众自愿的基础上先确定一个或多个试点进行研究和探索。在条件成熟时修改宪法和民族区域自治法，制定出相关政策，在民族自治地方实施。 （一）设立“民族自治市”的原则 1. 代表性原则 选择的试点首先要具有代表性，能反映出面临这一问题具有的共同特征。此外选取的试点还必须达到国家规定的设立县级市或地级市的标准。就选取自治县试点而言，可以在实施了自治县改市的城市（凤城市、东方市、北宁市）中选择，也可以在达到县改市标准的自治县中进行选择。相对而言，在实施了县改市的三个城市中选择更为妥当。一方面这些地方都达到了改市的条件，经济及社会各项基础相对较好；另一方面由于撤县设市后不再是民族自治地方，尽管上级政府承诺继续享受民族自治地方的优惠政策，但由于一些民族区域自治的政治权利没有了，当地很多少数民族群众不满意，以这些地方为试点更具有代表意义及现实意义。 自治州改“民族自治市”，建议以吉林延边朝鲜族自治州为试点，延边州地处中、朝、俄三国边界，全州辖6市、2县、67个乡镇、22个街道办事处，总面积4.27万平方公里，人口218.5万人，其中非农业人口139.2万人，占总人口的63.7％；朝鲜族人口82.9万人，占总人口的37.9％，2004年，全州实现生产总值194.3亿元，人均实现生产总值8906元，首次超过1000美元，财政收入实现24.3亿元。在30个自治州中颇具有代表性。按照模式一方式，撤消延边自治州设立延边（或延吉）“民族自治市”，实行市领导县体制；按模式二方式，改革延边州的行政体制，实行市领导县体制，但维持名称不变。 2. 自愿原则及开放性原制 确立试点必须建立在民族自治地方少数民族群众自愿的基础上，由民族自治地方在本地区做好民意调查后提出申请，必须尊重当地少数民族的自主权。可以通过采取调查问卷以及召开本地人民代表大会的形式了解群众的呼声及要求，如果仅仅是自治州自治县领导同意而本地少数民族不同意则不能成为试点。 试点还要具有开放性。开放性原则指的是首先在试点地区的选择上，要进行公开的合理竞争，不能总是给某一个或者某几个民族自治地方，否则会加大地区经济发展差距。二是试点的时期不能太长，以基本了解“民族自治市”的运行情况为限。三是试点要具有跟进性，要时时关注国家在行政区划方面的政策，与国家制定政策的方向一致。 （二）设立“民族自治市”的步骤 1. 地方行政机关的改革 县和市的区别主要在于体制不同：一是在工作重心上，市以城市工作为重点，兼顾农村；县以农村为重点，兼顾城市。二是在配套政策上，各级政府对市的城建方面支持多；对县的农业方面扶持较多。三是在城市规划管理水平上，市政府介入较多，因而基本上是县级水平；县主要由驻地镇政府管理因而基本上是镇级水平。四是在机构设置上，市在城市规划建设管理方面较强，而县在农业方面强。 因此，设立“民族自治市”试点，自治州、自治县的行政机关应该相应地做调整，把城市工作作为重点，加大对城建工作的支持力度。就机构设置和职能配置来说，市比县、地区和省的机构设置和职能配置更有优势，更加便于管理。1999年国务院《关于地方政府机构改革的意见》规定自治州政府机构25个左右，较大的县政府机构22个左右，中等县政府机构18个左右，小县政府机构14个左右，直辖市政府机构45个左右，大城市政府机构40个左右，中等城市政府机构30个左右，小城市政府机构22个左右。“民族自治市”试点可以根据本地的情况和工作重点对行政机关进行改革，以适应城市建设的需要。 |