四、“把舵者”心志已乱，社会秩序失去控制
    一位法学家曾经慨叹道，在动乱的社会，“法律就好比是惊涛骇浪中的一把舵，愈是 在大风浪中行舟，把舵的人必须格外持之坚定，丝毫不乱，如果把舵的人手忙脚乱，全 船人的生命财产，随时有葬送在惊涛骇浪里的危险！我们置身于惊涛骇浪之中，目睹把 舵者心志已乱，书生迂腐之见，谁能说不为之惴惴自危呢！?”（注：陈盛清：《论当前 疏通监犯问题》，《新法学》第2卷第1期，1949年出版。）这并不是一介书生的迂腐之 见，而是南京国民政府后期，法律运行情况的真实写照。“把舵者”既然“心志已乱” ，社会怎能不失去控制？
    司法者的理念、价值、行为、品性等，对人民守法、护法的意识会产生重要导向作用 。换言之，人民对法律的认同、对司法的信任以及对法治的希望，往往直接基于司法实 践活动。进言之，司法官的清廉或贪蠹，司法活动的公正与腐败，能把人民引上守法、 护法的轨道，也会推向蔑法、违法的深渊。南京国民政府时期，司法实践与法治社会的 标准相距甚远，法制文本尚算健全，司法主体却没有完全承担起化导民众的责任：“但 见司法者如过江之鲫，而守法的固然微乎其微，至于护法者则更是属于理想了……司法 本身固然感到执行的困难，就是老百姓也花费了很多冤枉的时间、精力和金钱，所谓‘ 一人兴讼，一家哭’的现象，本来在今日是不应该发现的，然而它依然存在！”（注：李 建钊：《当前法律教育的危机》，《法声新闻》第478期，1948年出版。）司法者既然只 会“以法治民”，远离人民，就难怪人民厌倦法律，抛弃法律。
    不良的政治及腐败的司法加紧把人民推入绝地的同时，也把社会带入混乱。司法不是 在护民，而是在害民，民心的彻底丧失及社会全面失控接踵而至。正如一位因法官偏心 而被重判罪行的犯人曾在公开发表的一封信中所说的那样：“中国的政治整个的未上轨 道，司法更是私法。现在的世界，只看国家的朝野豪民，他们贪赃枉法囤积操纵，哪一 件不是祸国殃民，哪一桩不是损人利己的，又哪一事是依本分凭良心的，可是国家的法 令都好像只有保障他们的，而没有制裁他们的。”（注：参见《观察》5卷11期，1948年 11月6日出版。）
    政局混乱，社会失控，也体现于政府朝令夕改、法令紊乱上。1947年，国民政府颁布 《中华民国宪法》，声明进入“宪政”阶段，既然如此，法律对人权与人道的保障必须 依照宪法及法律要求进行，杜绝的任何违背宪法及法律规范的立法及司法行为。可是， 国民政府颁布宪法，却对宪法缺乏足够信心，于是，在宪法和法律之外，一系列特别法 和特别程序法应运而生。先是恢复设置特种刑事法庭；接着，1947年12月25日，国民政 府颁布《戡乱时期危害国家紧急治罪条例》（1948年4月1日修正颁布第8条）；同日，颁 布《特种刑事法庭组织条例》，《特种刑事法庭审判条例》；1948年5月10日，颁布《 动员戡乱时期临时条款》；1948年5月19日修正公布《戒严法》……这一方面反映了 政府“乱世用重典”的决心，另一方面，导致了政府“常法”威信的丧失和“法外法” 的横行，体现“公平、正义、秩序”价值普通法系的功能，在诸多“法外法”面前，显 得微不足道。
    这些“违法”的办法是否能够起到“戡乱”作用，连立法精英们都心存疑虑，反对者 不乏其人。如1948年3月25日，对是否需要设立特种刑事法庭，立法院举行的“立法理 由”辩论中，多数立法委员根本反对该法庭的成立。陈茹玄委员说：“现行宪法中的法 律都是有不变性的，另外再订特种法规，这不是民主国家的做法。现在这种特种刑事法 庭是妨害司法独立，侵犯司法职权，是非常不妥的措施。”连自称“最痛恨共产党”的 刘志平委员都认为这种办法“不能增加政府的方便，反将增加政府麻烦，使人民憎恨政 府，这是政府在同情共产党。”
    以上委员的言论，换了其他人员在公开场合发表，不被视为“通共”嫌疑才怪。不久 前李公朴、闻一多在学生集会上发表的演讲，并没有把政府某些行为比作法西斯行径， 就遭暗杀。而今，在堂堂的立法会议上，竟有如此激进的言论，当局也并未下令逮捕这 些委员。足见立法当局内部，多数人对破坏普通法律权威、以特别法干涉司法独立的不 满，也反映司法当局内部分歧由来已久。尽管反对者居多，该条例还是得以通过颁布， 这在军政权力独霸、主官意志优先的情况下早已是司空见惯的事。一部干涉普通法律施 行的特别法，就在这种非民主的氛围中诞生了（注：参见《特种刑庭组织条例立法院激 辩后通过》，《法律评论》16卷7期，764、765双周合刊，1948年4月14日出版。）。
    由于特别法不受普通法制约，其程序有别于普通司法程序，政府本指望依靠这些特别 法，加强对社会的控制，惩治危害社会秩序的行为，镇压中共及进步势力，但由于特别 法赋予军、警等机关更多的处分权力，军警机关藐视法律、践踏人权的行径也就层出不 穷，政府指望他们维护法律，却把他们培养成毁坏法律的元凶。人民不管是否有政治犯 罪动机，只要军警机关看不顺眼，就可以“危害国家”，逮捕法办，在公然违背“罪刑 法定”的实体正义原则之下，学生被捕、报社被封、无辜遭禁、业主受罚等事件，不绝 于新闻媒体。最后连不少政府大员对推行特别法都表示反感。