不过，单独下达的敕牒，无论是直接发布皇命，或是对奏状进行批答，所处理的往往确为与国家政务整体运作无关的“琐事”，如上引《敕置天下文殊师利菩萨院制一首》。又如开元二十三年，玄宗亲注《老子》并修疏义八卷，以敕牒颁示公卿士庶及道释二门，听直言可否（31）。代宗亦单独以敕牒下令于京兆府界为田神功选择墓地，并命京兆尹充使勾当（32）。此前，史学界对敕牒的研究往往局限于单独批复奏状的敕牒，故有敕牒仅处理国家细务之说。
    由于史料缺乏，目前很难给敕牒下一个精确的定义。能肯定的只有敕牒的形式，即中书门下奉敕，以牒式发布皇帝的旨意。此外，敕牒可用于对官府或官员的上奏进行批答，亦可直接发布皇命；可单独行下，亦可与其他王言共同行下；而且敕牒处理事务的内容非常广泛。
    三敕牒及相关王言的发布程序
    既然敕牒可以奉多种王言而牒，那么其具体的发布程序就是要考虑的问题。敕牒是与其所奉之王言同时下发，抑或存在时间上的差别。
    《不空表制集》卷一有乾元元年（758）的《制许搜访梵夹祠部告牒一首》和《请搜检天下梵夹修葺翻译制书一首》，分别抄录如下：
    制许搜访梵夹祠部告牒一首中京慈恩等寺及东京圣善、长寿寺并诸州县舍寺村坊，有旧大遍觉义净、善无畏、流支、宝胜等三藏所将梵夹。右。大兴善寺三藏沙门不空奏，前件梵夹等，承前三藏，多有未翻。年月已深，绳索多断，湮沈零落，实可哀伤。若不修补，恐违圣教。近奉恩命，许令翻译，事资探讨，证会微言。望许所在检阅收访。其中有破坏缺漏，随事补葺。有堪弘阐助国扬化者，续译奏闻。福资圣躬，最为殊胜。天恩允许，请宣付所司。
    敕旨：依奏。
    乾元元年三月十二日
    特进行中书令集贤院大学士知院事监修国史上柱国赵国公臣崔圆宣
    中书侍郎阙
    中大夫中书舍人兼尚书右丞集贤院学士副知院事上柱国赐紫金鱼袋［臣］徐浩奉行
    奉
    敕员（旨）如右。牒到奉行。
    乾元元年三月十五日
    特进行侍中弘文馆大学士知太清宫事监修国史上柱国韩国公晋卿
    黄门侍郎阙
    银青光禄大夫行给事中上柱国缙云县开国男峄
    尚书祠部大兴善寺三藏沙门不空
    牒。奉敕如右。牒至准敕。故牒。
    乾元元年三月十七日令史门贵牒
    主事唐国兴
    员外郎韦少游
    请搜检天下梵夹修葺翻译制书一首中京慈恩、荐福等寺及东京圣善、长寿、福光等寺并诸州县舍寺村坊，有旧大遍觉义净、善无畏、流支、宝胜等三藏所将梵夹。右。大兴善寺三藏沙门不空奏，前件梵夹等，承前三藏，多有未翻。年月已深，绳索多断，湮沈零落，实可哀伤。若不修补，恐违圣教。近奉恩命，许令翻译，事资探讨，证会微言。望许所在检阅收访。其中有破坏缺漏，随事补葺。有堪弘阐助国扬化者，续译奏闻。福资圣躬，最为殊胜。天恩允许，请宣付所司。
    中书门下牒大兴善寺三藏不空
    牒。奉敕：宜依请。牒至准敕。故牒。
    乾元元年三月十二日
    特进行中书令崔圆
    特进行侍中苗晋卿
    司空兵部尚书同平章事李使
    司徒尚书左仆射同平章事顺（郭）使（33）上述两件文书皆是对不空同一奏状的批示。《制许搜访梵夹祠部告牒一首》是敕旨，由中书省宣奉行后，经门下省官员审署，通过尚书省祠部下发。《请搜检天下梵夹修葺翻译制书一首》是敕牒，经中书门下宰相署名，使相列衔后下发。具体程序应该是不空奏状上呈之后，乾元元年三月十二日，肃宗作出“依”的批示（无需重新拟旨）。奏状内容和肃宗的批示经抄写后，于当日分别发往中书门下和中书省。中书门下接到皇命后，经群相署名，同日以“牒”式行下，发给不空本人。中书省相关官员则对皇帝的批示进行“宣、奉、行”，敕文于三月十五日继续下发，经门下省三官审署后（实际只有两官在任），转牒尚书省，最终于三月十七日由尚书省祠部牒不空本人（34）。《不空表制集》按照时间先后收录文书，《请搜检天下梵夹修葺翻译制书一首》位列《制许搜访梵夹祠部告牒一首》之前。这样，敕牒的行下时间要比内容相同，但级别更高的王言早。
    因为敕牒只由中书门下宰相署名，且宰相对敕牒内容本身并不直接行使封驳权，故敕牒行下比起经过三省内容相同的王言，所需的时间要少。那么受文单位收到两种王言的时间是否亦有先后之别呢？韩翊作《为田神玉论（谢）不许赴上都护丧表》：“奏事官潘洽回，伏奉敕书、手诏，兼宣进旨，不许臣辄离所部。又以臣脚弱无力，伏奉批表，以军府政殷，藉卿镇缉，不赴上都也。”（35）代宗不许田神玉离开所部，赴上都护兄神功丧的意愿，通过敕书、手诏、口宣和批表四种皇命下达，皆由神玉派往京师的奏事官潘洽带回或传达。又崔致远为高骈作《谢加太尉表》称：“今月某日，宣慰使供奉官严遵美至，奉宣圣旨，慰谕臣及将校等，并赐臣敕书手诏各一封，加臣检校太尉，依前充淮南节度使兼东面都统者。”（36）这是朝廷派专使同时送递任命高骈官职的敕书和手诏，并口宣慰谕之命。可见，虽然各类皇命行下的程序和时间存在差别，但无论何种皇命，甚至口诏，都经由同一途径送递传达。因此，可以推断敕牒与高级别王言发布同一皇命，虽然敕牒所署行下日期早于高级王言，但与高级王言同时送递受文机构或个人。
    首先，两种王言由同一途径同时送出，可以节约人力、物力。此外，高级别王言经过三省，三省，特别是门下省，有封驳制敕的权力。唐代后期，给事中封敕的情况屡见不鲜。如果敕牒单独先行发送，内容相同，但级别更高的王言经过门下省时被封还，敕牒的行下则无意义，只会对受文单位造成困扰。更重要的是，当同一皇命以敕牒和高级王言发布时，敕牒在一定程度上具有转发高级王言的职能。因此，两种王言必须同时送达（详见第五部分）。
    这里有一个问题。即在唐人的大量谢官表中不见奉敕牒谢官之语，往往只称“奉制命（恩命）”、“奉敕旨”等。这是因为授官的高级王言和敕牒的发送先后与其他诏令不同。上文已经提到，唐代文武告身，皆须授官者输纳朱胶纸轴钱，才能颁给。因此，任官制书、发日敕和敕旨等先行下发，官员们即据此上表谢恩。按制度输纳钱后，才会得到官告，否则只得敕牒。
    总而言之，唐代以敕牒和其他王言发布同一皇命，敕牒的行下日期要早于经行三省的其他王言。但由于两类王言是由同一途径送递受文机构或个人，故到达时间是一致的。因此，敕牒的应用可以起到配合其他高级王言的作用。
    四唐代前期尚书省的地位、职能与王言运行
    敕牒形成以前，唐代所有王言均需经由尚书都省行下施行。这与唐前期尚书省的地位、职权有着必然联系。
    唐代建立之初，初步确立了三省制，经过高祖一朝和太宗朝前期的调整，三省制趋于完善。尚书、门下和中书省长官同为法定宰相，政事堂作为宰相议政之所，由宰相领导的三省分别协助本省长官承担宰相机构的部分职能。尚书都省为左右仆射会决庶政的机构，率领其下六部二十四曹行使国家最高行政机构的权力。尚书省是名副其实的“天下政本”，因此在三省中居于首要地位。
    学者们普遍认为，中国封建王朝的宰相必须同时拥有两项主要权力：议政权和监督百官执行权（37）。其中监督百官执行权，包括出令权和施政权两部分。所谓出令权，即草拟诏意及承宣承制之类；所谓施政权，即推行政令及统御百官之类（38）。推行政令主要指将已形成的诏令颁布施行和直接发出命令以指挥事务性机构运作。“由宰相将诏令颁布下去，是因为这样可以表示宰相的权威，并意味今后将由宰相来检查执行情况。”（39）自西汉至魏晋，尚书官员逐渐介入国家政务的处理，尚书机构日益独立，并向宰相机构演化。在这一过程中，尚书机构在获得议政权的基础上，亦将施政权揽入手中，表现之一即形成了诏令非尚书机构下达则无效的规定（40）。两晋以后。尚书省（台）始终作为宰相机构存在（41）。至唐王朝建立，尚书省在三省中居于首要地位，依然握有施政权，诏令须经尚书省行下的制度得以延续。“凡制、敕施行，京师诸司有符、移、关、牒下诸州者，必由于［尚书］都省以遣之。”（42）与之相对应的是都省承担全国行政勾检的责任。各类公文及内外应出文书，案成后皆须送都省检勾（43）。为了保证由都省行下的制敕等公文内容得以有效执行，都省还对全国范围内的政务行使年度最终勾检权力（44）。上述规定，不但是自两汉以来尚书机构向宰相机构发展过程中所获权力之延续，也是唐政府根据唐初尚书省的地位和具体职能，进行权力再分配的结果。换言之，制敕王言以及其他公文必须经都省发遣，正是尚书省作为“天下政本”在公文运作方面的反映。只有作为“天下政本”的尚书省才能拥有下达制敕等公文权和全国范围内的行政勾检权。
    唐代初年，制敕王言经过中书省三官宣奉行，和门下省三官审署后，即交由尚书都省履行勾检职能，都省都事监而受之，检察稽失，注明接收制敕的具体时间和都事本人姓名，经都省郎官勾讫署名，按照内容，制书、发日敕和敕旨分别发付尚书省相关曹司以符牒的形式送递受文机构或个人。慰劳制书和论事敕书因为是皇帝给臣下的书信，由都省直接颁送。以中村裕一先生复原的贞观（627-649）公式令诏（制）授告身式为例，尚书都省受付的部分为“月日都事姓名受左司郎中名付某司”（45）。需指出的是，唐代初期，制敕文书，都事受事所署时间不止是日月，而是具体至时。法律明确规定：“其制、敕皆当日行下”（46）；“制书，在令无有程限，成案皆云‘即日行下’，称即日者，谓百刻内也。”（47）可见，唐代对制敕等公文的行下时间有着严格的要求，且日期计算是精确至时刻的。参看太宗、高宗两朝制授告身都省受付相关部分：贞观十五年临川郡公主告身第16行、17行“正月廿日申后都事郭长者受左司郎中仁师付主爵”（48）；永徽元年（650）临川郡长公主告身第17行、18行“正月廿四日午后都事赵师才守左司郎中范付主爵”（49）；乾封二年（667）氾文开上护军勋告第13、14行“四月廿三日寅时都事韩仁宝受左成务（左司郎中）行功付司勋”（50）。三封告身，都事接收诏令时间皆为月日时，且都事皆署姓名，也就表示要保证制敕下达和内容执行在规定时间内完成。此外，都省郎官皆于告身上署名，在将制敕交付诸曹之前行勾。都事和都省郎官于制敕上签署姓名或名，正是在法律上承担勾检责任的具体表现。
    众所熟知，当尚书省在三省中首要地位确立之际，唐代最高统治者就逐渐采取诸种手段，剥夺尚书省长官的宰相权力，最终于景云二年（711）成功地将其拒于政事堂大门之外。尚书省最高行政机构的地位亦受到冲击。在尚书省长官宰相权力日渐侵夺，乃至丧失，尚书省最高行政机构地位不稳的情况下，尚书都省下发制敕等公文的权力，及其在全国范围内的行政勾检权力，必然受到影响。
    武后以后的制敕，已经显示出都省在诏令运行过程中勾检作用的改变。参看以下诸诏书：长寿二年（693）张怀寂中散大夫、行茂州都督府司马告身第8、9行“腊（中欠）都事下直右司员外郎下直”（51）；延载元年（694）氾德达轻车都尉告身第21行、22行“ 十月十八日酉时都事下直左司郎中下直”（52）；神龙二年（708）门下省行尚书省文刻石第8行、9行“四月六日酉时都事下直左司郎中下直”（53）。这三封诏书，都事和都省郎官署名处，未见姓名，却均注有“下直”二字，表明都事与郎官不在岗当值。在唐代，“凡内外百僚日出而视事，既午而退，有事则直官省之。”（54）氾德达告身和门下省行文为制书，标明都省接收时间是酉时，即十七时至十九时，为非办公时间。但上引汜文开告身都省受事时间为寅时，即三时至五时，亦为非办公时间，告身上却有都事和郎官署名（临川郡公主及长公主告身受事时间亦在午后）。推想唐代早期，尚书都省受付在制敕下发过程中作用重大，故都事和都省郎官每日每时都有人在值。而到了武后朝，这一制度已有所改变。即便如此，都省应有其他直官根据规定在诏书上受付署名。然而，直官并未履行相应职责。从诏书本身无法得知受付者为何人，因此应该无人承担相关勾检责任。换言之，在某些情况下都省的勾检职能形同虚设。可见，都省在王言下行过程中的作用开始削弱，确为事实。
    开元时期，在中书门下建立前后，尚书省在一定程度上开始向宰相领导下的政务执行机构演变，都省在制敕行下过程中勾检权弱化的情况从法律规定上已经有所体现。据P. 2819《唐开元公式令残卷》所存制授告身式，都省受付部分已与太宗、高宗两朝告身有所不同，第56行、57行为“月日都事姓名受右（左）司郎中付某司”（55）。可见这一时期，经行都省的制敕，受事时间不再需要具体至时刻，都事对行政效率的监督权下降。更重要的是，都省郎官无需于制敕上署名。制敕由都省勾检，特别是省郎勾付的意义被极大地削弱了。
    附带说明，开元以后，伴随着新的行政运行体制的发展，尚书省在大部分情况下基本处于宰相领导下的政务执行机构的地位。都省勾检作用持续弱化。天宝十载张无价游击将军制授告身和永泰元年（765）不空的特进、试鸿胪卿发日敕告身虽有受付月日，却无都事和都省郎官署名（56）。此后的制书和发日敕虽依然保有都事和省郎的署位，往往亦只是流于形式，无任何实质作用可言。元和元年唐授日本国使判官高阶远成中大夫、试太子中允告身以及大中五年（851）洪辩、悟真临坛大德告身，都省受付部分为“月日时都事左司郎中”（57），表明这些公文虽然在名义上经行都省，但都省实际并未承担勾检工作。至咸通二年（861），发日敕出现无都省受付环节的情况，如范隋柱国告身（58）。目前所见肃宗朝以后的敕旨文书，甚至几乎皆无都省受付环节（59）。在中书门下成立之后，尚书省丧失绝大部分施政权，都省在制敕等公文下行过程中的作用不可能持续下去，其领导下的全国范围内的行政勾检体系趋于解体（60）。
    五中书门下宰相机构地位确立与敕牒形成
    当尚书都省在王言下行过程中的受付勾检作用逐渐削弱之时，伴随着中书门下的建立，敕牒作为一种新型王言，出现于唐代政务运行的舞台上。敕牒形成，以及敕牒与高级别王言共同发布皇命的特殊形式，皆与中书门下宰相机构地位的确立密不可分。
    先天二年（713）七月，玄宗铲除太平公主一党，政治局面日趋稳定，为统治集团有意识地转变行政运行体制准备了良好的条件。同年底，尚书省开始长期不置左右仆射（61）。这不仅使得尚书省长官在退出宰相队伍后，丧失了一切重获议政权的可能，也导致尚书省在国家政务施行过程中的地位进一步下降。开元十一年，中书令张说奏改政事堂为中书门下，作为宰相合署办公的议政、施政机构，三省制正式解体，新的行政运行体制初步确立。中书门下在拥有议政权的基础上，需要进一步掌控监督百官执行权，包括本由尚书省握有的施政权中的下发诏令权和相应的行政勾检权，以便尽快完成与尚书省之间的权力交接。
    敕牒的运行是中书门下作为宰相机构获得颁布诏令权的反映。敕牒单独发布皇命，经中书门下行下施行是唯一的途径，自不待言。敕牒和其他王言共同行下，则其他王言的内容亦经中书门下颁布。不过，目前并存的内容相同的敕牒和其他制敕王言的数量极为稀少。《不空表制集》中，同一内容的皇命以敕牒和其他王言两种形式行下的仅有一例，即上引《请搜检天下梵夹修葺翻译制书一首》和《制许搜访梵夹祠部告牒一首》。似乎绝大部分高级王言皆不需与敕牒并行。然而，事实并非如此。因为同一内容的两种王言行下，史籍中往往只保存其中一种。以任官诏令最为典型。虽然已知唐代后期逐渐形成制敕告身与敕牒同时行下的制度，唐代官员授官领受敕牒，至晚在德宗初年已经开始（62），但唐人文集中只见授官制书、发日敕或敕旨，却不见敕牒。且在唐人谢官表中，也不见接受授官敕牒之语。不过，这并不等于没有相应的敕牒存在。敦煌文书中保有咸通十年（869）授任悟真为河西都僧统的敕牒：
    河西副僧统、京城内外临坛大德、都僧录、三学传教大法
    师赐紫僧悟真。
    右河西道沙州诸军事、兼沙州刺使（史）、御史中丞张淮深
    奏：臣当道先有敕授河西管内都统赐紫僧法
    荣。前件僧去八月拾肆日染疾身死。悟真见在
    当州。切以河西风俗，人皆臻敬空王，僧徒累阡，大
    行经教。悟真深开阐谕，动迹徽言，劝导
    戒惑，寔凭海辦（辨？）。今请替亡僧法荣便充河
    西都僧统，裨臣弊政。谨具如前。
    中书门下牒沙州。
    牒奉敕，宜依。牒至准敕。故牒。