当然，美国最高决策集团迟迟不愿作出明确的决定，除因军方和国务院存在分歧外，另一个重要因素是想把香港防卫问题作为一张阻止英国政府承认中国共产党政府的王牌。早在1949年，英国政府就在探讨承认中国共产党政权的可行性问题。当美国政府得知这一消息后马上同英国政府进行了频繁的交涉，软硬手段兼施[②g]。其中很重要的一点就是利用英国政府急于请美国在香港防卫问题上明确表态支持的心理，逼迫英国政府暂缓作出承认中国共产党政权的决定。杜鲁门曾明确表示说：如果英国政府承认新中国，美国政府将不会在香港受到攻击时向英国提供军事援助[③g]。
    英国政府在全面考虑到了英国在华经济利益和香港问题后，特别在中国人民解放军第十五兵团兵临香港城下的情况下，最后还是决定不顾美国威胁，利用与中国共产党政权建立正常交往的办法来保住香港。1949年10月1日中华人民共和国成立后不久，英国决定不再等待，并准备正式承认这个新政权[④g]。而当英国政府将这一决定告之美国政府后几天，美国国家安全委员会就在第47次会议上正式决定：“美国将不支持英国在军事上防守香港”[⑤g]。美国最高决策集团做出这一最后决定，一方面是军方认为帮助英国防卫香港代价太高，成功可能性又不大的观点占据了上风；另一方面又在表示美国政府对英国承认新中国的决定的一种报复和惩罚。
    美国在新中国成立前夕的香港政策，除有关军事防卫问题外，另一方面就是如何防止香港成为向中国解放区提供重要战略物资的基地和港口。
    根据中英学者的一份研究报告，尽管中国国民党政府实行严格的禁运，香港与中国大陆共产党控制地区的贸易额却在急剧增长：1948年9月到1949年9月，由共产党实际控制下的中国大陆部分对香港的出口总额由580万港币增加到4800万港币；同时，香港对中国大陆共产党控制部分的出口额则由2080万港币增加到4840万港币[⑥g]。这种情况引起了美国方面的严重关注。1949年3月29日，美国驻上海总领事卡伯特在一封致国务卿的电报中称：“当然不能要求英国在香港问题上合作，除非我们采取直接的行动，实施美国的对华出口控制，例如限制香港公司向中国大陆出口烃油。”[①h]美国驻华商务代办欣克尔在另一封致国务院的信中警告说，他“相信中国北方当局正在寻求利用香港作为他们与日本进行贸易的唯一基地”[②h]。
    1949年4月1日，国务卿艾奇逊明确表示：“国务院现在必须考虑香港向共产党控制地区供应石油产品问题，德士古石油公司香港分公司已向中国北方地区运送了3万桶煤油和汽油。”[③h]4月7日，美国国务院石油事务部召开了有德士古、壳牌和美孚等大石油公司代表参加的会议，重申美国对中共政权和北朝鲜严格限制出售石油产品的态度和政策[④h]。
    美国除了自己要“推翻中共政权，或是使之崩溃”[⑤h]外，在国际上当然需要英国等北大西洋公约组织成员国合作，特别是在香港问题上，更需要英国的配合。1949年7月26日，美国驻天津总领事史密斯就在一封致国务院的电报中称：“对华贸易限制必须与英国和其它北大西洋公约组织成员国配合，以防止美国的公司将市场丢给外国竞争者（举例来说，共产党人当前就可以在香港自由地购买石油产品，在比利时购买锅炉管材等）。”[⑥h]8月9日，美国驻上海总领事麦克康瑙希也向美国政府强调：“在广州失守后，要特别注意要求英国加紧对香港的出品限制。”[⑦h]
    美国在新中国成立前夕，极力防止香港向我解放区提供重要战略物资的政策，成了后来美国带头在世界上遏制、颠覆新生的中华人民共和国政策的一个重要组成部分。
    三
    美国宣布拒绝援助英国防卫香港，并非意味着香港在美国亚洲和全球战略中的位置下降，相反，随着中华人民共和国的建立，香港问题在美国亚洲政策和对华政策的位置变得越来越重要，美国已不是简单地把香港看成是英国的一块殖民地，而是把香港看成了自己实现“岛屿防卫链”的一个关键环节，看成了美国对华进行全面遏制与封锁，孤立中国、演变中国的前哨阵地。
    美国驻香港总领事兰金的一段著名电文，最能体现美国对香港的这种战略企图。1949年11月16日，兰金在一封致国务院的绝密电报中露骨地说：“在制订远东地区的行动方针时，美国最好首先注意海外基地的安全。作为世界上最强大的国家，拥有举世无双的海空力量，并在世界各地承担着道义上的和物质上的义务，美国在太平洋上的堡垒就显然不在萨克拉门托河[①i]上，也不以夏威夷和关岛这些至关重要的中途岛为限。在目前情况下，最关键的地点，就是日本海、黄海和中国海这些地区，也就是在韩国、日本、琉球、台湾、香港和印度支那。这些地点，不但在严格的军事意义上，而且在经济上和心理上，都是重要的。我之所以使用心理上这个说法，是有意指出，这些战略要地一旦丢失，将对共产党威胁下的其它地区的民心造成沉重的打击；同样重要的是要指出，这些基地在保持与中国人民的接触方面也具有实际价值和政治价值。”[②i]
    兰金的观点，事实上已被美国最高统治当局所采纳。1952年1月9日，杜鲁门在与来访的丘吉尔首相会谈后发表公报称：“根据为共同防御的安排，美国得以使用联合王国的某些基地。我们重申，在紧急的形势下使用这些基地，将由国王陛下政府和美国政府根据当时的具体情况共同决定。”[③i]
    中华人民共和国建立后，美国除了把香港作为“岛屿防卫链”重要环节外，继续把香港作为对华进行经济遏制与封锁的主要阵地。当新中国建立之初，美国出于不想完全关闭中国与西方世界的经济联系而把中国“推”入苏联阵营的目的，对华贸易管制要宽于对苏联和东欧国家的贸易管制。当然，这种政策上的差别并非是美国政府对中国的特殊“关照”，而是想利用经济手段分裂社会主义阵营的一种策略。在这种大背景下，美国对香港与中国大陆间的贸易干涉较少。但从1950年2月中国与苏联签订了“中苏友好互助条约”，特别是1950年6月25日朝鲜战争爆发后，美国对华开始采取全面禁运的极端手段，企图利用经济封锁来逼迫中国妥协让步。在这种情况下，美国就不能容忍英国或是香港当局继续开展与中国大陆的贸易。1951年2月20日，美国国家安全委员会正式通过了名为“经济防卫政策”的NSC104号文件，确定了朝鲜战争期间美国对中、苏等社会主义国家进行经济遏制战略的总体政策和目标。在这份重要文件中，美国明确要对美国向香港和澳门地区出口的物资进行严格控制和检查，以防止这些物资转口中国大陆[④i]。9月25日，美国国家安全委员会在另一份有关NSC48／5号文件[⑤i]的进展情况报告中，再次强调香港在对华贸易遏制中的重要作用，希望港英当局能给予理解和配合[⑥i]。
    1953年初，艾森豪威尔上台后，开始着手重新研究美国的经济防卫政策。1953年5月27日，美国国家安全委员会下设的政策设计委员会，终于提出了一份名为“经济防卫政策”的考察报告，国家安全委员会以NSC152号文件的形式下发，供各有关部门讨论研究。1953年7月31日，美国国家安全委员会根据朝鲜停战协定签字后的新形势，终于完成了对NSC152号文件的修改，经艾森豪威尔批准后，以NSC152／2号文件的形式正式下发，作为取代NSC104／2号文件的美国新经济防卫政策。该文件正式确定了对苏联和东欧国家“缩小范围、加强重点”的禁运方针，但对中国全面禁运的政策不变[①j]。
    由于NSC152／2号文件尚未具体涉及香港和澳门问题，因此，美国又在10月19日继续颁布了NSC152／3号文件，专门对美国的香港和澳门经济防卫政策作了具体规定。文件强调了香港和澳门在对华经济封锁中的特殊地位。要求对英国政府和港英当局施加压力，严格控制香港与大陆间的经济贸易往来[②j]。1953年11月5日，美国国家安全委员会又召开了有艾森豪威尔、杜勒斯、国防部长威尔逊等人参加的第169次全体会议，专门讨论了美国对香港和澳门的经济防卫政策。艾森豪威尔在会上再次强调了贸易禁运是对付共产党中国的最强有力的武器，因此决不能放松对香港和澳门的贸易控制，以防止这两个地区将重要战略物资转运中国内地。负责亚洲事务的助理国务卿安德森向总统汇报说：他“对香港当局与美国方面的合作表示满意”，并说，“香港当局在美国政府的要求下，会严格控制与中国的贸易往来”[③j]。
    如果说在朝鲜战争期间，英国及其香港当局还能按照美国的旨意，实行对华贸易禁运政策的话；朝鲜战争结束后，英国及港英当局就感到自己已无必要再为美国的亚太战略而牺牲自己的经济利益，特别是香港经济和贸易又无法分割地同大陆联系在一起。1954年，英国正式向美国政府提出要放宽对华贸易，并特别提到香港的情况。面对英国等西方盟国的压力，美国政府一些官员也倾向于放松对华贸易禁运的政策。1月29日，美国国务院负责经济事务的助理国务卿卡里加尔维在向国务院汇报时说：“美国坚持要各国提高对华贸易限制级别的做法，不仅使美国陷入日益孤立的境地，而且还影响了美国在其它问题上的领导能力。”[④j]
    面对来自国际上的压力，美国国家安全委员会在艾森豪威尔的主持下，于12月1日和12月21日召开了两次全体会议[⑤j]，但都未能就这一问题做出最后决定。于是国家安全委员会授权国务卿杜勒斯综合各方面意见，负责草拟美国对华贸易政策草案。1955年1月4日，杜勒斯向国家安全委员会提交了这份草案，称美国要继续执行对华贸易禁运政策，并敦促盟国保持现行的对华贸易限制水平[①l]。1月5日，美国国家安全委员会批准了这一草案，美国继续把香港作为对华经济遏制与封锁前哨阵地的政策没有改变。
    1957年，台湾海峡形势日趋紧张，周恩来总理代表中国政府发表了“香港的主权总有一天我们是要收回”的重要讲话。美国国家安全委员会感到了远东局势和香港问题的严重性。经过一段时间的研究和讨论，终于在7月17日正式抛出了题为“美国对香港政策”的NSC5717号文件。这是美国最高决策当局第一次制定的专门论及美国对香港政策的纲领性文件。在这份文件中，美国除了对以往的香港政策进行了必要的修改外，还更加系统全面地提出了新形势下美国对香港政策的总体构想。该秘密文件在1990年解密后，仍留有多处数百行文字尚未解密。根据文件内容，美国的香港政策主要包括以下部分（除第2条因10行半文字未解密而影响理解外）：1.香港安全问题的考虑。在中华人民共和国重申“我们一定要解放台湾”和“香港主权一定要收回”后，美国政府再次担心香港的“安全”问题。为此美国提出了不单独承担义务，而是与英国政府在联合国的名义下采取行动的基本原则；2.香港经济起飞所带来的问题。香港的轻纺工业、转口贸易和旅游业在50年代中期迅速发展后，美国有两方面的担心：害怕中国大陆通过加强与香港及东南亚各国的贸易往来以加强自己的实力；害怕香港纺织品冲击美国国内市场。为此美国政府要对英国政府施加压力，继续要求香港限制与中国大陆的经济交往，限制香港向美国出口纺织品的数额；3.中国公民私自流入香港问题。1957年以来，中国公民私自流入香港的人数迅速增加，这给港英当局带来了严重的社会问题，美国政府认为这是一个给中国政府施加压力、造成更大的社会动荡的好机会，故有意给港英当局提供经费，以增加香港安置中国大陆流民的能力；4.利用香港作为对中国进行意识形态作战的阵地问题。鉴于香港的特殊地理位置和同大陆联系密切的有利条件，美国首次提出了利用香港作为对大陆进行宣传和渗透的据点的战略设想，美国政府将利用其驻香港总领事馆和美国新闻媒介驻港机构展开对中国的宣传攻势，以取得军事封锁和经济遏制所难以起到的效果；5.利用香港作为展示西方生活方式的“橱窗”。美国政府抓住中国政府所遇到的暂时困难，企图用增加对香港援助，大规模提高香港市民福利待遇的办法，来加大内地和香港之间的生活差距，借以证明资本主义优于社会主义，煽动中国内地民众对共产党的不满情绪[②k]。
    通过对上述文件内容的整理分析，我们可以清楚地看出美国最高决策当局在NSC5717号文件中所提出的美国对香港政策，较之前期已有很大变化。除了重提香港安全问题和利用香港作为对华经济遏制的基地外，还特别增加了利用香港作为对华进行意识形态领域作战的前哨阵地和展示西方生活方式的橱窗的新构想。这一趋势代表了下一阶段美国对香港政策的主流。
    1958年以来，尽管中国在经济发展上出现了一些困难和问题，但其综合实力仍在继续增长。这使美国当局感到了形势的紧迫和危机。1959年9月25日，在艾森豪威尔正式批准的一份题为“美国远东政策的声明”的NSC5913／1号文件中，美国承认在远东所面临的主要威胁来自于中国实力的迅速增长，其主要表现为：1.“中国经济的增长率继续高于其它亚洲自由世界国家”；2.“中国可能在1963年以前拥有核武器”[①l]。
    正是基于这种现实的危机感，美国国家安全委员会在NSC5913／1号文件中所确定的美国远东政策的主要目的就是利用一切方式和手段来遏制和削弱中国。当然，考虑到中华人民共和国成立十多年来，美国传统的遏制和孤立政策并未奏效，美国最高统治当局在文件中还提出了要继续加强在“人权”和“意识形态”等方面的宣传攻势，企图从内部分化、瓦解中国政权。