《汉书·百官公卿表》云：“大率十里一亭，亭有长。十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼。……县大率方百里，其民稠则减，稀则旷，乡亭亦如之，皆秦制也。”对这段话最简单的演绎必然是：汉代县以下的地方行政组织是积里为亭，积亭为乡，积乡为县。但这样演绎要遇到一个困难，即汉制一里大约百户①，层层累积，则每乡已有万户之众。而秦汉制度万户以上称为大县，显然与此演绎存在矛盾。然而自南北朝以来，人们对于汉代县乡亭里关系的认识一直如此，虽有矛盾而置之不理。《宋书·州郡志》曰：“汉制，……五家为伍，伍长主之；二五为什，什长主之；十什为里，里魁主之；十里为亭，亭长主之；十亭为乡，乡有乡佐、三老、有秩、啬夫、游徼各一人。”清人俞正燮更进一步说：“汉则五家为伍，十家为什，百家里魁，千家亭长，万家乡三老、啬夫”②。虽然清初顾炎武已看出这样演绎有问题，提出汉代制度是“以县统乡，以乡统里”，但又无由否定十里一亭，十亭一乡的白纸黑字，陷于进退维谷的境地③。而耐人寻味的是乾嘉诸儒及清末民初的学者--尤其是一代大师钱大昕与王国维，对汉代县以下制度都不置一词（王氏只言及亭燧之制而不及乡亭里关系），不知是无暇顾及还是知难而退。要之，直到本世纪30年代以前，对于汉代的县乡亭里制度基本上未展开深入的研究。
    本世纪30年代以后，随着制度史研究的深化，县以下行政组织的结构引起众多学者的关心，于是对上引《百官公卿表》那段话各自进行诠释，开展争论，至今已历时六十余年，牵涉到的中外学者不下数十位，论著不下数十种。然而这场争议并未结束，于今尚无一致的定论。若把数十种意见归纳起来，主要是三大类：第一类以冈崎文夫为代表，他将《百官公卿表》的表述与《汉官仪》作比较，认为十里一亭的里是道里之里。但同时又不放弃旧说，承认县-乡-亭-里的逐层统辖关系，结果无法自圆其说④；第二类以王毓铨为代表，否定存在十亭一乡的制度，认为十亭一乡不过是十里一乡传抄之误，而十里一亭则是交通与警察制度，此处之里是道里之里，不是乡里之里⑤；第三类以日比野丈夫为代表，认为积亭为乡从地域角度来看是完全可能的，同时里也可以包含在亭部之中。只要放弃一里百户和乡亭里的十进统计关系，就不存在任何矛盾了⑥。
    这三类意见反映了研究步步深入的三个阶段。第一类意见虽已看出十里一亭是交通制度，但无法在交通、警察制度（十里一亭）与行政制度（十亭一乡）之间搭一桥梁，只好沿袭旧说，不能解决问题。第二类意见开辟了一条新思路，但认为《百官公卿表》传抄错误则过于武断，于情理不合。若真改“十亭一乡”一语为“十里一乡”，不但与上文口气不相衔接，亦无由解释班固何以要将不相关的两个系统写在意思连贯的一段话里。第三类意见注意到亭部的地域概念，使“十乡一亭”有可能成立，又前进了一大步；但对十里一亭的解释仍回到老路上，有勉强凑合之嫌。由于以上这些见解都无法圆满地诠释《百官公卿表》表述的史实，只能各执一端，且不能自坚其说，必须要以某种假设做前提（王说假设文献有误，日比野说假设制度和统计有别），因此谁也说服不了谁。有鉴于此，本文企图从另一个角度来作出解释，为此须先从汉代“部”的概念说起。
    秦始皇统一天下之后，在全国推行郡县制，郡和县都是行政区划，是与行政管理制度有关的地域概念。汉代承继这一制度，只不过增设了与郡平行的王国，与县平行的侯国而已，表面上看来变化不大。但实际上，西汉时期在改革监察制度的同时，逐渐产生了处在郡（国）县制背后的，层次分明的监察地域的概念，长期以来为人所忽视。秦的监察制度至今尚不十分清楚，只能稍作推测。《史记·秦始皇本纪》载：“二十六年（前221年），分天下为三十六郡，郡置守、尉、监。”虽然守、尉、监并提，但前二者是地方官员，而后者则是中央官员，不然如何执行监察任务？由此记载又可看出秦代的监察区是与行政区重合一致的，郡既是施政区域，同时也是监察区域。到了西汉，监察制度就比较清晰，并且有了某些根本的变化。清晰的是监察官员的层层派出：监察郡守的刺史由中央派出，监察县令长及其属吏的督邮由郡派出，监察一般百姓的乡官部吏由县派出。有根本变化的是监察区与行政区的分离：部是监察区，而郡县乡是行政区。第一层监察区是刺史部和司隶校尉部，每一部监察数郡；第二层监察区是督邮部，一郡往往分成二至五个督邮部，分别监察数县至十来县不等；第三层是县以下所分出的廷掾部，以监察属下的乡；第四层则是乡以下的亭部，理论上每乡分为十个亭部，以监察位于部内的里。
    四层监察区中刺史部最为人所熟知，督邮部次之，亭部又次之，廷掾部的存在最为模糊，而由这样四个层次的部所组成的监察地域系统则很少引起人们的注意。这个系统与郡县制的关系可表示如下：
    郡县乡里之间有统辖关系，故用实线连接；各部之间并无统辖关系，故以虚线维系。看了上面的图式，大约就会明白上引《百官公卿表》那段话的含义了。
    先说“十亭一乡”。在秦汉的地方行政组织系统中，郡、县、乡三级都是既有地域又有户口的，到了里一级则只有户口而无地域了。里只是一个有围墙、有里门的居民点而已。因此乡以下的地域分为亭部。换句话说，郡是国家的区划，县是郡的区划，乡是县的区划，而亭部则是乡的区划。大致说来，一个乡划成十个亭部，而亭部又可省称为亭，这就是所谓“十亭一乡”的意思。而实际上在每个亭部上都设有亭的机构与建筑，故“十亭一乡”的“亭”，无论当其为亭部还是当其为亭都没有问题。《百官公卿表》所说的“乡亭亦如之”，就是说明乡亭与县一样，在分划地域范围时，户口多些的地域就划得小些，户口少些的地盘就划得大些。如果亭（实即亭部）不是地域概念，这句“乡亭亦如之”的话就说不通了。同时，汉代又有“国家制度，大率十里一乡”的记载⑦，这是从乡所包含的居民点来说的。所以里（居民点）与亭部是相对应的，平行并存的。也就是说，一般而言，是在一个亭部的范围里容纳着一个里。里是用来体现户籍的，而亭部则是用来体现地籍的。