通过清代初年近80年的赋役秩序化整顿，清朝政府在赋税应征额以及赋税项目的简化方面都确立起一系列原则，这便为清代赋税制度的进一步完善准备了条件。在康熙后期至雍正年间，清朝政府通过从"滋生人丁永不加赋"到"摊丁入地"的赋役改革，使赋税征解行为制度化、完善化。而这一时期确立的完善化了的赋税制度，对于清代封建国家的赋税收入和赋税征解来说，是以定额化为中心的。本文将从"滋生人丁永不加赋"和"摊丁入地"两次重大的赋役改革措施实际内涵的分析，论述清代赋税制度定额化特点的形成过程。
    "永不加赋"及其内涵
    清代赋税制度的完善，是从康熙五十一年颁行"滋生人丁永不加赋"谕令开始的。关于这一政策的内容及背景，《清圣祖实录》记载康熙谕大学士、九卿等称："朕览各省督抚编审人丁数目，并未将加增之数，尽行开报。今海宇承平已久，户口日繁，若按见在人丁加征钱粮，实有不可。人丁虽增，地亩并未加广，应令直省督抚将见今钱粮册内有名丁数，勿增勿减，永为定额，其自后所生人丁，不必征收钱粮，编审时止将增出实数察明，另造清册题报。朕凡巡幸地方所至，询问一户或有五六丁，止一人交纳钱粮，或有九丁、十丁，亦止二、三人交纳钱粮，诘以余丁何事？咸云蒙皇上弘恩，并无差徭，共享安乐，优游闲居而已，此朕之访闻甚晰者。前云南、贵州、广西、四川等省，遭叛逆之变，地方残坏，田亩抛荒，不堪见闻。自平定以来，人民渐增，开垦无遗，或沙石堆积，难于耕种者，亦间有之，而山谷崎岖之地，已无弃土，尽皆耕种矣。由此观之，民之生齿实繁，朕故欲知人丁之实数，不在加征钱粮也。今国帑充裕，屡岁蠲免，辄至千万，而国用所需，并无遗误不足之虞，故将直隶各省见今征收钱粮册内有名人丁，永为定数，嗣后所生人丁，免其加增钱粮，但将实数另造清册具报，岂特有益于民，亦一盛事也。直隶各省督抚及有司官编审人丁时，不将所生实数开明具报者，特恐加增钱粮，是以隐匿不据实奏闻。岂知朕并不火加赋，止欲知其实数耳。嗣后督抚等倘不奏明实数，朕于就近直隶地方，遣人逐户挨查，即可得实，此时伊等亦复何词耶？此事毋庸速议，俟典试诸臣出闱后，尔等会同详加确议具奏"。[①]
    作为一项影响清朝封建政府赋税收入的重要政策，清朝政府及其统治者是经过审慎考虑后才颁行的。就谕旨所述内容来看，不加丁赋政策实施的背景主要体现在三个方面。第一，"人丁虽增，地亩并未加广"，荒地开垦已尽，增加丁赋失去了新增税源的依据，从赋税征课的合理性来看，不宜在地亩不增加的情况下扩大丁赋征课额度。这一点体现了康熙皇帝对人口和财富相互关系的认识。财富来源于地亩，地亩难以增加，而人口自康熙中后期以后却以较快的速度增长，两者失去均衡，如以人丁增长数加增丁赋，必然加重民众的负担，赋税征收便偏离了以民众负担能力为基础的原则。第二，从不加丁赋政策颁行前丁赋的实际征收情况来看，并未按实际丁数编征丁银，"一户或有五六丁只一人交纳钱粮，或有九丁十丁，亦止二三人交纳钱粮"，究其原因，康熙调查所得是"蒙皇上弘恩"，实际上有更深刻的根源。在这样一种情况下，丁银加增已失去可能性。第三，从清朝政府赋税征收所满足的目标来看，"今国帑充裕，屡岁蠲免辄至千万，而国用所需并无遗误不足之虞"，所以已无加征丁赋的必要[②]。正是从自身对丁银加征的合理性、可能性和必要性三方面的认识出发，清朝政府制定出不加丁赋的政策。这是就谕旨的内容所作的分析。那么，当时的实际情形究竟是不是这样？下面我们结合有关史料予以说明。
    我们知道，清代的丁银是沿袭明代的丁银而来的，但丁银编征作为中央政府赋税征解的内容，则是清代的事情。在明代，丁银与里甲、均徭等四差银一起，都由地方官员征用，并不上缴明中央政府，实际上这项收入多落入官吏的私囊。在明朝中央政府那里，也没有全国丁银的统计数字，只有户丁的总数，在行政及政策制定方面，中央政府也未涉及丁银的处理以及如何支配的问题。清朝定鼎北京后，以加强中央集权和筹集军饷为中心，同时强化对地方财务的管理。大致说来，自顺治二年始，清朝中央政府命令地方官将丁银随同田赋一起上缴，同时对于人丁的编审也逐渐制度化，以保证丁银的征解。清初原定三年一编审，顺治十三年改为五年一次编审人丁[③]。顺治十五年，清廷命令各直省将编审人丁造册送部。十七年覆准，"直省每岁终，各将丁徭赋籍汇报总数，观户口消长，以定州县考成"[④]。通过这些措施，在剥夺地方官任意支配和使用丁银权力的基础上，清朝中央政府直接征用丁银。及至顺治十八年，清朝中央政府首次公布了全国丁银的统计数字，"直省徭里银3，008，900两9钱，米12，570石1斗"[⑤]。丁银成了清朝中央政府赋税惩收的重要内容。
    但是丁银的编征自始就存在着弊端。康熙初年曾任直隶灵寿县知县的陆陇其对此曾分析说，"查旧例，人丁五年一审，分为九则，上上则征银九钱，递减至下下则征银一钱，以家之贫富为丁银之多寡，新生者添入，死亡者开除，此成法也。无如有司未必能留心稽查……且又相沿旧习，每遇编审，有司务博户口加增之名，不顾民之疾痛，必求溢于前额，故应删者不删，不应增者而增，甚则人已亡而不肯开除，子初生而责其登籍，沟中之瘠犹是册上之丁，黄口之儿已是追呼之檄，始而包赔，既而逃亡，势所必然"[⑥]。这种户丁编审中的虚报和浮夸之风在很多地区都存在。如山西交城县在明崇祯四年（1631）有户6，400零，口18，600零，康熙六年（1667）编审，则有户达15，900零，口18，600零，口不减于明而户且倍于明，而当时交城的实际情形是"并里并甲，凋蔽不支"，原来清政府"计丁口征税，减一丁则一丁之税无出，故但可增而必不可减"[⑦]。这样做的结果，是"户口加而民困日甚"[⑧]。