1958年秋，人民公社如同雨后春笋般地在全国兴起。人民公社一成立，就普遍实行供给制加工资制的分配制度，与之相联系，人民公社还大办公共食堂和实行吃饭不要钱。当时，这些被作为“共产主义因素”、“共产主义萌芽”而倍受赞扬，虽然这一制度在实行中出现了许多问题，但一直坚持到1961年6 月《农村人民公社条例（修正草案）》的颁布，成为加剧我国1959-1961年三年暂时困难的重要原因。
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    人民公社的特点，用毛泽东的话说：一曰大，二曰公。一大二公的人民公社不但在所有制上与以前的农业合作社有了根本的区别，而且在分配方式上与合作社也截然不同。农业合作社实行的是按劳动日分配的“一年两次预支，年终决算”的按劳分配制度。合作社根据劳动力的具体情况逐日记载工分，年终按工分总数进行决算分配。人民公社建立后，首先由于搞所谓共产主义大协作，在兴修水利等农田基本建设过程中，常常在短时间里集中大量的人力、物力搞大兵团作战，有的地方还组织数千人，甚至上万人的野战兵团，劳动力的调配也突破了原来的社、乡、甚至县的界限，且调动频繁，原有记工评分方式的确难以适应这种新情况。在合作社转为人民公社后，由于公社不但规模大，而且经营范围广，工种复杂，部门众多，既有农、林、牧、副、渔各业，又有工、农、商、学、兵各色人等，并以公社为基本核算单位，如果按原来的分配方式，各部门、各工种间如何记工评分就成了一个大问题。正因为如此，形势的变化使得原有的按劳动日分红的分配办法与公社化一大二公的要求不相适应，需要探索出一种新的分配方式。于是，一种新的分配方式，即供给制与工资制相结合的分配方式适时而生。
    河南遂平县的嵖岈山卫星人民公社是全国最先建立的人民公社。在陈伯达等人的操刀之下，《嵖岈山卫星人民公社试行简章（草稿）》产生了。这份章程由于得到了中央高层的高度评价，因而成为各地大办人民公社的样板和模式。此简章规定：“在粮食生产高度发展、全体社员一致同意的条件下，实行粮食供给制。全体社员，不论家中劳动力多少，都可以按照国家规定的粮食标准，按照家庭人口得到免费的粮食供应。”[1] 当年人民公社的另一典型河南新乡县七里营人民公社的《章程草案》则规定：“在保证满足公社全体人员基本生活需要的基础上，实行按劳分配的定级工资制。即从全年总收入中首先扣除税金、生产费用、公共积累，然后再由公社统一核定标准，扣除全社人员基本生活费用（包括吃饭、穿衣、住房、生育、教育、医疗、婚丧等一切开支），实行按劳评级按级定工加奖励的分配办法。”[2] 这两个人民公社实行都是供给制，不同的是，卫星人民公社实行的是粮食供给制，七里营人民公社实行的是基本生活费用由公社包下来的基本生活供给制。
    人民公社的供给制分配办法， 很快引起了毛泽东的注意和兴趣。 1958年8月的北戴河会议上，毛泽东在讲述如何办人民公社时， 多次讲到人民公社实行供给制与工资制相结合的问题，认为粮食多了可以搞供给制，吃饭不要钱。还说，公共食堂，吃饭不要钱，就是共产主义。他还由此讲到如何破除资产阶级法权的问题，认为公社把工资发给个人，不发给家长，实行粮食供给制，吃饭不要钱等等，是对资产阶级法权的进一步破坏。北戴河会议通过的《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》中，虽然仍规定：“人民公社建成以后，也不必忙于改变原有的分配制度，以免对生产发生不利的影响。”在条件成熟的地方可以改行工资制，在条件不成熟的地方，仍旧实行按劳动日计酬的制度，在条件成熟后再加以改变。[3]但实际上各地在人民公社成立以后， 实行的都是供给制与工资制相结合的分配制度。
    人民公社推行的供给制，当时有三种类型：一种是粮食供给制，这也是各地普遍推行的方式，其办法是在公社预定分配给社员个人的消费基金中，口粮部分按国家规定的留粮指标，统一拨给公共食堂，社员无代价地到公共食堂用饭，副食品部分仍由社员出钱负担。如果将副食品也包括在供给范围之内，就变成了第二种类型，即伙食供给制。第三种类型是基本生活供给制，如七里营人民公社的供给范围包括伙食、衣服、住房等七项内容，河北徐水县成立人民公社后供给的范围则更广，包括吃饭、穿衣、住房、教育、生育、鞋袜等十五项内容，时称十五包，这都是基本生活供给制。