其次，1940年以前，穆斯林联盟作为政党纲领性的方针，仍然仅限于在统一的联邦制国家内部实行宗教民族区域自治，并没有正式提出建立单独的国家。虽然作为一种方案和设想来说，建立单独的穆斯林国家，早在三十年代初就以个人的名义提出来了，但它还没有成为穆斯林联盟领导集团的纲领和方针。以真纳为首的穆斯林联盟接受巴基斯坦方案，是在1937年大选并经过国大党省政府执政两年之后，才于1940年的拉合尔决议中确定下来的。从1916年的勒克瑙协定到1940年的拉合尔决议，国大党和穆斯林联盟的关系发生了很大的变化，穆斯林联盟的斗争目标和纲领也随之有了变化。这当中，间隔二十四年之久。在这期间，印度国民大会党和穆斯林联盟的关系，有两件事是至关重大的：一件事是1937年的大选中，国大党拒绝同穆斯林联盟建立联合阵线的问题，这已在前文中有所论述，其责任主要在国大党方面；另一件事则是1928年关于尼赫鲁报告书的讨论过程中，国大党否决了真纳的修正案。这里，对此有必要略加评述。1928年4月，为了对抗西门调查团，印度各政党召开会议，会上成立了以摩蒂拉尔·尼赫鲁为首的委员会，受命起草一部印度人自己的“宪法”，这个“宪法”拟定之后，提交1928年12月在加尔各答召开的各政党会议讨论，通称“尼赫鲁报告书”，在讨论“尼赫鲁报告书”时，真纳和穆斯林联盟提出了修正案。修正案的主要之点是：在中央立法机构中穆斯林代表应是三分之一，而不是尼赫鲁报告书所建议的四分之一；在未来的宪法中，穆斯林应与印度教徒享有平等的地位。穆斯林的权利应得到充分的保证；穆斯林应保持分别选举单位制等等。真纳在会上指出：加拿大和埃及的法制史证明，少数派总是害怕多数派的，在那些国家里，少数曾被给予超过其人口比例的代表名额。在会上，真纳呼吁“再次考虑少数派的安全问题”，并说：“我们都是这块土地上的子孙，我们应当共同生活，一起工作，……如果我们不能求同，那就让我们存异也好。……没有再比我看到印度教徒和穆斯林团结起来更高兴的事了。我深信，除非穆斯林跟印度教徒团结起来，印度是不会有什么进展的。切勿让逻辑、哲理和争吵阻碍你们前进的道路。”（12）请看，1928年的真纳和穆斯林联盟领导，根本没有分裂或分离的要求。相反，从“都是这块土地上的子孙”出发，要求“求同存异”、“共同生活、一起工作”，也就是要求印穆团结、共同争取印度的独立，这种愿望难道还不够情真意切吗？要求保护少数派，比人口比例多一些议席，保持分别选举制等等，并不是没有一点合理的成分。事实根本不是如贾·尼赫鲁所说的那样：这纯粹是教派主义者为了谋求职位而利用教派之争。但是，真纳的修正案和呼吁却被占多数的国民大会所否决。这才产生了1929年初召开的全印穆斯林会议及其决议，也才产生了真纳的“十四点纲领”。即使是全印穆斯林会议的决议和真纳的“十四点纲领”，也仍然没有提出建立单独的穆斯林国家的要求，而是要求有充分的保证条款保证穆斯林的各种权利，要求穆斯林分别选举单位制，在统一的联邦制国家内实行宗教民族区域自治，在中央立法议会中穆斯林应有三分之一的席位，实行联邦制而不是中央集权制等等。（13）如此而已。那种认为，真纳的“十四点纲领”就是分离主义的纲领，显然与事实不符。至于1931年穆罕默德·伊克巴尔，在穆斯林联盟阿拉哈巴德会议上的演说中，提出的建立穆斯林印度的要求，并没有成为当时整个穆斯林联盟的纲领和方针。即使是伊克巴尔的这个提法，在当时也是含糊不清的。究竟是完全独立的穆斯林国家呢？还是在统一的印度国家之内的自治邦呢？在他同一篇演说中提法就不一致。我们看到伊克巴尔的演说中有这样一段话，在他驳斥那种认为沿印度西北边界建立穆斯林自由邦的要求，是为了获得对政府施加压力的手段的说法时，他说：“我可以坦率地告诉他，穆斯林的要求并不是出于他强加给我们的那一套动机。它出自穆斯林对自由发展的真诚愿望，在印度教民族主义政治家所设想的中央集权制政府体制下，这种愿望实际上是不可能实现的，因为他们的目的是要在整个印度永远保持印度教的优势地位。”（14）接着，伊克巴尔谈了他所设想的未来印度的最佳途径是联邦制。他认为中央集权制可能对英国人、王公们和占多数的印度教徒有利，“但是，它不会对穆斯林有利”。（15）这清楚地说明，伊克巴尔出于对印度教民族主义政治家的不信任，反对完全可能由印度教徒多数派控制下的中央集权制，主张建立联邦制，并建立穆斯林的自治邦。自治邦既可以理解成独立的自治邦，也可以理解成联邦制印度内部的自治邦。总之，环绕“尼赫鲁报告书”展开的一场争论中，穆斯林联盟要求分别选举单位制和中央立法议会三分之一席位的主张，却被占有多数的印度国民大会党所拒绝。这是国民大会党违反勒克瑙协定所犯的第一个重大错误。此后，印度国民大会党和穆斯林联盟之间的分歧加深了。这种分歧，并不是争取民族独立运动中，如何反对英国殖民统治，争取民族独立的立场的分歧，而是在所谓宪法改革中和未来的独立印度的宪法中，如何保护少数宗教民族的权利和地位的分歧，与此紧密相联的是关于建立什么政府体制的分歧。如果说，国民大会党的领导确实执行甘地制定的对少数派实行“善意和宽宏大量”（16）的方针，在1928年印度各政党会议讨论尼赫鲁报告书时，国大党不否决真纳的修正案，在1937年大选中，国大党采纳穆斯林联盟提出的结成联合阵线，组织联合政府的建议的话，那么印穆团结的局面是可以保持下去并且向前发展的。