从追求“富国强兵”、学习西方、推行新政的角度看，我们可以把自19世纪60年代直至清末新政清政府所进行的改革作为整体来看待，这其中，以甲午战争为分界，在清政府内部，因战败的刺激，不变法无以自存的观念由少数人的想法转变成了很多人的自觉意识。因此，甲午战败后紧接着进行的革新，其广度和深度都远远超出所谓“洋务”的范围。到1898年以前，改革取得了一些成绩，但也暴露出清政府自身的很多问题，康有为等人提出的维新主张，在许多方面都反映出当时解决这些问题的需要。笔者试图从晚清改革进程的角度梳理1895-1898年清政府改革的背景、历程及其特征，从中窥见其演变的若干趋势，以期对深入研究这一问题有所裨益。
    一
    清政府在甲午战败后，被迫接受日本极其苛刻的议和条件，朝野上下，无不视之为奇耻大辱。痛定思痛，有识之士希望朝廷能够变法自强，图存雪耻。早在议和甫定之时，钦差大臣李鸿章便沉痛上书：“深盼皇上振励于上，内外臣工齐心协力，及早变法求才，自强克敌。”[1]作为亲政不久便遭此大挫的光绪皇帝，所受刺激更深，改革朝政的决心也相当大。1895年5月8日，在宣告批准《马关条约》的上谕中，光绪表白了自己的心迹：“嗣后我君臣上下，惟期坚苦一心，痛除积弊，于练兵筹饷两大端，尽力研求，详筹兴革。”[2]（780-781）此后，又颁布举荐人才等诏。由于光绪的倡导，中外臣工纷纷条陈奏议，议论改革，康有为的《上清帝第三书》也是在此背景下才得以递交光绪的。
    应该注意的是，战争的糜费加上日本索求的巨额赔款，使清政府财政亏空严重，不得不通盘筹划集款。6月18日，光绪谕令：“著户部咨行大学士六部九卿暨各直省将军督抚，各抒所见，如有可兴之利，可裁之费，能集巨款以应急需者，即行详晰陈奏，用备朝廷采择。”[3]（3617）因此，在甲午战争后的改革中，如何整顿财政，开辟财源，应付危机，也成为其重要内容。
    1895年7月19日，光绪皇帝颁布一道上谕，曰：
    自来求治之道，必当因时（宜制）［制宜］，况国事艰难，尤应上下一心，图自强而弭祸患。朕宵旰忧勤，惩前毖后，惟以蠲除积习力行实政为先。叠据中外臣工条陈时务，详加披览，采择施行，如修铁路、铸钞币、造机器、开各矿、折南漕、减兵额、创邮政、练陆军、整海军、立学堂，大约以筹饷练兵为急务，以恤商惠工为本源，此应及时举办。至整顿厘金，严核关税，稽察荒田，汰除冗员各节，但能除破情面，实力讲求，必于国计民生两有裨益。著各直省将军督抚将以上各条，各就本省情形，与藩臬两司暨各地方官悉心妥筹，酌度办法，限文到一月内分晰复奏。当此创巨痛深之日，正我君臣卧薪尝胆之时。各将军督抚受恩深重，具有天良，谅不致畏准苟安，空言塞贵。[2]（837-838）
    一般称此为“因时制宜”谕，它拉开了甲午战争后清政府改革的序幕。显而易见，谕旨的内容是此前臣工条陈的综合，连同谕旨一起寄出的有9个重要折片，据考证，其中应该包括：胡燏棻、康有为、张百熙、信恪各一折，陈炽条陈一件，徐桐的两折一片。[4]（101-102）上折之人，不仅有主张洋务变法的胡燏棻、张百熙、陈炽等，亦有以顽固著名的协办大学士徐桐，甚至有尚无言事权力的新进举人康有为；他们的思想，相差甚远。可见光绪帝在变法问题上博采众论的态度。
    另一方面，也可看出甲午战争以后清政府内部对于改革态度的转变。光绪皇帝自不必说，此时遥控朝政的慈禧，亦对改革持宽容态度。在光绪将康有为上清帝第三书抄送后，慈禧曾“留览十日”，并批转“各省督抚会议奏覆”。[5]（122）对慈禧而言，战败之后，皇帝要做事，对统治政策做些调整与改变，只要不改变祖宗成法，没有阻止的道理。不过，慈禧对于变法曾经说过：“变法乃素志，同治初即纳曾国藩议，派子弟出洋留学，造船治械，凡以图富强也。”[6]（464）说明此时在她眼中，所谓变法仍是前30年洋务派所搞的那一套东西，她对于康有为第三书的改革方案不以为异，大概也因为其中多为练兵筹饷等内容之故。一向顽固的徐桐等人，也不得不正视战争失败带来的练兵、筹饷、解决财政困难等问题，提出自己的主张。此时的洋务派，虽因战争的失败而遭攻击，其代表人物李鸿章在压力之下不得不退出中枢。但在战败的惨痛教训面前，稍有见识者也不能否认学习西法、举办洋务的重要意义。多年来一直指摘洋务的清流派，迭经分化，此时的领袖人物如李鸿藻、翁同龢等人，也成为变法的拥护者。当时朝政的格局，正如费行简所谓：“其时廷臣主变法者为翁同龢、张荫桓；主守旧者为徐桐、刚毅；主变法而专师西人练兵制械通商开矿者为奕訢、李鸿藻、荣禄；余则依违于二者之间。”[2]（464）
    更重要的是，经过战败后的反思，洋务派的思想已经有所深化，形成了所谓“洋务变法思潮”。有论者归纳其主要内容为：“在反思战前练兵失误的基础上提出了‘西法练兵’的主张；在反思战前官办、官督商办企业弊端的基础上提出‘恤商惠工’的方针；在反思战前洋务教育片面性的基础上提出了‘智以救亡’的命题；同时，在对战前洋务运动做整体反思的基础上，提出了‘政艺兼学’的新课题。而一以贯之的，则是‘变法’。”[2]（1048-1063）