5.改革学制、科举。学校、科举关系人才，是改革当中清政府一直非常强调的方面，所采用的方案是李端棻《请推广学校折》[15]（292-296）所主张，自京师以及各直省府州县皆设学堂，讲授中西有用之学，同时推广讲求“与学校有益相须而成者”。此折由总理衙门议奏，认为：“兴学诚自强本计，请由各省督抚酌拟办法，或既就原有书院量加课程，或另建书院肆习专门，果使业有可观，三年后由督抚奏明再行议定章程，请旨考试录用。”[14]（82）基本上采用了李端棻的方案。光绪谕批“从之”，原折一同下发各省督抚。此后，各地官绅创办了不少新式学堂，如张之洞在南京办储才学堂，浙江巡抚在杭州办蚕学院，陕西巡抚在省城开办格致书院，各地书院中加教新学者更是极为普遍，民间学堂、学会、报馆、书局等也层出不穷。可以说，开办学校是各地奉行最为积极的。
    科举也是议“变法”者所请求变通的一个重要方面，但因为关系较大，经过反复议论，1898年初，清政府才开始对文武科举进行较大调整。按贵州学政严修的建议，总理各国事务衙门奏议开设经济特科和岁举专科。特科分内政、外交、理财、经武、格物、考工六门，岁举则是各省各算学艺学堂学生均可在乡试、会试中考经济科，中式者可参加上一级考试。1月27日，光绪谕批，令各大臣速举人才，凑至百人即开经济特科，其余各条也谕令各地切实讲求。[14]（411）基本上与此同时，对武举也进行了某些变通，谕令自1900年起，“一律改试枪驳，其默写武经一场，著即行裁去。”并令各地开办武备学堂。[3]（4044-4045）
    三
    自“因时制宜”上谕发布到1898年“昭定国是”上谕发布前，清政府所进行的改革，比起甲午战前的洋务活动，可以说颇有成效：新军编练略有小成；创办了银行、邮政；芦汉铁路津芦段已经修成，余下者正积极筹备；国内兴办了不少的近代厂矿，据统计，1895-1898年新办厂矿总计61家，资本总量1700多万元，而自1872-1894年十余年新办厂矿总共才有72家，资本总量不到2100万元，[16]（93）各项鼓励工商的措施，如设商务局，改善官商关系等，也逐渐在推行；学制、科举等等也开始朝着鼓励学习“西法”的方向调整。但从整体而言，清政府并未走出困境，而且随着各项改革措施的施行，亦有新的问题需要解决：
    如何克服财政困难是当务之急。且不论练兵、修路等需要花钱，仅是每年各种赔款本息的偿付，就难以应付。如前所述，清政府为此几乎想尽办法，仍然一筹莫展，暴露了其在经济管理方面的无能。这几乎成了影响清末所有重大历史变迁的一个不可缺少的背景。另外，清政府虽然认识到“开利源”的根本在于发展工商业，也看到西方在财政金融方面的一些办法值得借鉴，并采取了不少实际措施，如修铁路、开矿产、鼓励民间工商业、创邮政、办银行、发行债券，等等。但是，如何让这些新的事务顺利运行，相互促进，并确实收到富国强兵的效果，则成了需要进一步解决的问题。例如，银行成立之后，如何与国家财政相配合，真正成为盛宣怀所谓“户部之外府”，起到稳定金融秩序、融资投资等作用；铁路和矿产总公司成立之后，如何管理，如何在收回投资的同时逐步发展。但旧有的政府管理体制根本无法完成这些事情影响改革效果。所以，清政府若想使改革继续下去，真正解决它所面临的种种问题，改革原有管理体制似乎是题中应有之义。用时人的话来说，即，“西艺非要，西政为要”，“大抵救时之计，谋国之方，政尤急于艺”。[17]所谓“政”，就是政府的政策与管理体制。
    相对中央体制的改革，改革中涉及的中央与地方关系的调整无疑更加棘手。自太平天国起义以来，地方勇练的组建和厘金的征收，使各省在政治上、经济上的权力逐步扩大，割据倾向初现端倪。在地方独立性逐渐增强的格局下，清政府甲午战后的改革，还想以旧有高度集权统治下的中央地方关系为参照，一纸号令，全国通行，已经被事实证明难以见效。相反，由于改革中一系列措施的施行，使得各省的独立性进一步加强了，表现为：（1）新式陆军中虽然新建陆军直属北洋，有较多中央军队的性质，但自强军以及此后各省建立的新军，基本都是地方军队；（2）中央在原有田赋税收之外责成地方筹款上解，同时也就赋予地方以开征新捐税的权限，使原来隶属中央的各地税关（除北京崇文门外）和在各地的财政机关归属各省督抚管辖，允许地方在完成解京款项的前提下（实际上在未完成情况下同样可以）支配包括库款、税款在内的各种款项。（3）原有一些官办和官督商办企业经过改组，演变为由地方管理或地方官僚参股经营的企业，例如上海机器织布局、汉冶萍公司等。一些商办企业的创办，也总要由各省督抚倡导，或得到他们的资助、支持，如南通大生纱厂、天津启新洋灰公司等。整个经济运行的重心由中央向地方偏移。”[18]（903-917）在高度的封建专制集权体制下，由于顽固势力的强大，很多改革事业从某个地方开始实施无疑比一下推行全国更为容易。洋务运动的各项事业当时多为地方督抚举办，而甲午战后的改革当中，张之洞、刘坤一等重要的地方大员对兴办铁路、邮政、银行、商务局、机器改造土货、鼓励商办企业等措施的积极支持，也是其取得较大成果的重要因素。但另一方面，中央财力相对于地方的削弱，长远看来不利于统一市场的形成，短期而言也使得很多投资巨大的改革措施，如铁路干线的兴修，难以有效地进行。更为重要的是，在对待“变法”的态度上，大多数的地方督抚都持观望态度，地方割据倾向的加强，整体而言增加了自上而下推进改革的阻力。在地方独立性不可避免地增长的局面下，如何保证”上下相维”，或者说，动员更多的力量支持改革，也成了此时清政府必须处理的问题。
    最后，但并非最不重要的一个问题，在甲午战后暂时取得的各种政治力量之间微妙的平衡如何保持。光绪虽然亲政，但仍往返宫中与颐和园之间，秉承慈禧谕旨行事；慈禧虽大权在握，也不反对光绪的改革，但对于改革的紧迫性并无亲身体会，不可能主动去推动改革。在这种情况下，必须有既能够平衡帝后之间关系，又能切实推进改革的大臣主持，改革才能顺利进行。而甲午战后掌握朝政的，一为翁同龢，一为奕訢。前者身为帝师，得慈禧和光绪的信任，在平衡帝后关系方面较为持重，但于学习西方，改革新政并不内行，对挽救时局并无切实办法；[19]（77-148）而后者在权位上显然不及翁，也只能于一些具体的改革措施有所推动，加之年纪老迈，无法成为维新改革的实际主持者。所以，甲午战后三年的改革，在清廷内部，上自慈禧、光绪，下至掌握朝政的大臣，并无一人能够在复杂的内外形势中切实主持并推动之。可以说，保证改革进行的政治平衡是相当脆弱的，如果要进行更深入的改革，现存的政治平衡能否经得住考验，是一个很大的问题。实际上，在1898年初奕訢去世之后，翁同龢遭罢斥，这种平衡就遭到破坏。在某种意义上，政局不稳定对于新政的深入，是相当不利的。