可以说，在这场改革中，洋务派有比顽固派更为切实可行的完整主张，比维新派强得多的政治影响力，无疑更为活跃，对改革的实施起着更大的作用。回过头来看光绪的这道自强上谕，“以筹饷练兵为急务，以恤商惠工为本源”，正是洋务变法思想的概括。无怪乎时人称当时的形势是“举国竞言洋务”。[9]（137）然而，我们不能因此就把这次改革与甲午战前洋务派的改革等量齐观。一方面，如前所引，洋务派的改革思想已经有了较大变化，不只局限于“洋务”一端；另一方面，这次改革的深度和广度也是空前的，不仅囊括了此前洋务派一直想实行的若干仿效西法的举措，而且还试图对已有的弊端进行整顿，尤其“以恤商惠工为本源”一条，更推翻了重农抑商的古老传统，是近代中国思想意识向现代化转变的重要方面。
    但我们也应明确这场改革远非维新派所倡导的变法。因为第一，“因时制宜”谕回避了“变法”的提法，代之以“因时制宜”。名义的不同固然有策略上的考虑，但也反映出光绪对于改革并无整体的设想，对各种不同的改革观点，甚至总体上反对改革但希望振兴朝政的主张，采取兼容并包的态度。这与“百日维新”完全采用维新派的改革方案“诏定国是”，有着显著区别。第二，由于光绪与帝党在改革方案上并无成见，推动改革的主要力量仍然是洋务派。第三，从改革的具体内容看，囊括虽广，但未触及根本的政治体制，是变“术”而不变“法”。
    然而，就是这样一种政策上的除旧布新，各省督抚的覆议也不同程度的表示反对。所幸的是，大多数的反对意见，均是忧虑改革能否达到目的，或者具体措施缺乏可操作性，以“祖宗成法不可变”，“铁路万不可修”等观点直接反对改革的只是少数；对于“练兵筹饷”两大端，更是无一人表示否定。而且，在坚决支持改革的督抚当中，包括了两江总督刘坤一、直隶总督王文韶，这两大地方要员的支持可以说是决定性的。因此，改革还是在清廷上下基本上一致支持的情况下逐次展开了。
    二
    1895年“因时制宜”谕旨发布之后，清政府所施行的改革措施，举其大端有：
    1.实行“西法练兵”与整理旧军。在中日甲午战争中，作为前30年洋务运动主要成绩的北洋海陆军一败涂地，这结局使清政府认识到练兵非“仿照西法”不可，开始编练新式陆军。最早编练新军的是胡燏棻，他的“定武军”于1894年冬开始屯驻天津马厂进行编练。定武军从组织、训练、技术、武器上力求模仿西式军队，试图改变湘淮和旗绿旧军的腐败状况。1895年10月定武军从马厂转移到小站，开始了小站练兵，不久由袁世凯接办，更名为新建陆军，规模扩大，组织也进一步健全。1895年12月2日，张之洞将自强军开办情形专案具奏，不久得到上谕批准，建成另一支仿照西法的新式军队，自强军的操练多聘请洋员，军制仿照德国，武器装备也是当时最为先进的。此外，培养新式将弁人才的武备学堂也在各省建立了一些，最为著名的为北洋武备学堂。到1898年前后，新建陆军和自强军皆具规模，成为中国最为精锐的军队。贵州、山东、山西、福建、江苏、浙江等省，都有了西法操练、枪械一律的新军，清政府遂“令北方各省营伍，由新建军遣员教习，南方各省营伍，由自强军遣员教习。东三省防练各营伍，由北洋武备学堂遣入教习。”[10]
    整顿旧军的工作同时展开，却并不顺利。甲午一役，北洋诸军大部残破，经过整编和各派系的斗争，北洋军队的系统，到戊戌政变之前，大概是淮、毅及新建陆军三足鼎立的局面。
    1895年，户部因库款支绌，多次奏请裁汰绿营七成，勇营三成，得到光绪认可，下令各省督抚执行此后尽管又多次强调，效果却非常不如人意，直到1898年正月，裁汰兵勇一事仍无进展。
    2.整顿财政。战争的大量糜费加上和议后巨额赔款，使清政府不得不大借外债，外债本息至1900年每年需2490余万两，加上军费（包括新练陆军、绿营、旗兵、练勇）岁糜4000万两，财政支出每年由八九千万两增至11000万两以上，而岁入只有八九千万两，财政陷入空前危机。[11]（52-76）面对如此沉重的压力，户部于7月26日上折拟定筹款三条并附四条，为：考核钱粮、整顿厘金、裁改制兵、停放米折、盐斤加价、裁减局员薪费、重抽烟酒税厘。此案由光绪谕令各省一体奉行。另外，户部还提出加增土药税，收取典当铺费，核扣官员廉奉三成等措施。各条中，裁汰制兵一节已如前述，其余除停放官员及八旗兵丁米折和核扣官员廉奉得到较好执行，并略有成效之外，均受到各省或多或少的抵制，据户部的报告称：“今以各省奏咨案牍考之，则茶糖盐烟酒土税、典当、养廉、薪费各条，已经举办者至多不过四五条，少则一二条而已，是其小者已不能尽行。而裁减制兵、考核钱粮、整顿厘金，最大之事，多未举办，近日陕西以空文覆奏，其他未经声覆者，更未知何如也。”[3]（3726）由此可见一斑。
    1896年6月，为偿还俄法及英德两款，户部上奏向各省摊派，称：“请分饬下各省将军、督抚照臣部单开，分任数目，于各省所收地丁、盐课、盐厘、杂税，及各关所收洋税、洋药、税厘项下，除常年应解京饷、东北边防经费、甘肃新饷、筹备饷需、加放俸饷、旗兵加饷、固本京饷、备荒经费、内务府经费、税务司经费、本关经费、出使经费等项，仍照常分别批解留支外，其余无论何款，俱准酌量划分各照分任数目，按期解交江海关道，汇总付还俄法、英德两款本息。”[12]这种强行摊派的方法颇为有效，基本按户部的预想，筹到1000万两左右，缓解了迫在眉睫的危机。但这只是临时性的措施，而且显而易见，地方财政的独立性因此得到加强。除了这些传统的开源节流之法，也有人提出一些具有近代意义的财政改革措施，这时期亦得到施行。比较有代表性的是盛宣怀的理财建议，包括：（1）“免天下中途厘金，加关税为值百抽十”，“仿行西国印税之法”；（2）亟宜办银行，借国债以代洋债，发行银钞。[3]（3673）其中办银行的建议，得到了积极响应，被光绪认为是“回收利权之一法”，谕令盛宣怀“招商集股合力兴办。银行办成，并准其附铸一两重银元十万元，试行南省。如无窒碍，再由户部议定章程办理”。[3]（3790）1897年5月，在盛宣怀的努力下，成立了中国第一家银行--通商银行，并正式营业，总行设在上海，后陆续在天津、汉口、广州、汕头、烟台、镇江等地设立分行。通商银行成立后，通过发行银钞，向官办或官督商办企业、商办工矿企业放款，向钱庄放款等方式，对维护中国利权，促进工商业的发展，起到了一定的作用。[13]（25）另外，在“昭信股票”的发行中，通商银行也起了重要作用，后者是清政府为解救财政危机所实行的另一项现代金融措施。