三、制定开发大后方的建设方针，将战时经济纳入长期抗战的轨道
    抗战初兴，国民政府对这场战争的长期性缺乏认识，曾幻想通过国际干预迅速结束战争，或将战争限定在局部范围内，因而在经济方面大都采取一些应急措施。后来，战局的发展大大出乎预料。至1938年初，除徐州附近地区外，日本已将包括北平、天津、太原、上海、南京在内的整个华北和华东沿海地区括入囊中，对中国军队形成了更大的威胁。在日本“不以国民政府为谈判对手”和战争不能很快结束的情况下，国民党被迫重新审度局势，进一步调整战时经济政策，将临时应急措施转向比较稳定的方针，以实行长期抗战。1938年3月，国民党临时全国代表大会通过《抗战建国纲领》，其经济章主要内容是：“1.经济建设以军事为中心，同时注意改善人民生活，本此目的，以实行计划经济，奖励海内外人民投资，扩大战时生产；2.以全力发展农村经济，奖励合作，调节粮食，并开垦荒地，疏通水利；3.开发矿产，树立重工业的基础，鼓励轻工业的经营，并发展各地之手工业；4.推行战时税制，彻底改革财务行政；5.统制银行业务，从而调整工商业之活动；6.巩固法币，统制外汇，管理进出口货，以安定金融；7.整理交通系统，举办水陆空联运，增筑铁路、公路，加辟航线；8.严禁奸商垄断居奇，投机操纵，实施物品平价制度。”（注：《国民政府经济部工矿调整处档案》，中国第二历史档案馆藏。）这一纲领比较全面地体现了必须由国家控制经济和经济建设必须以军事为中心的主导思想，为战时的经济建设与发展奠定了基础。不久，国民政府拟定了《西南和西北工业建设计划》，提出以四川、云南、贵州和湘西为主要地域，开发新的工业基地。同年，蒋介石电令工矿调整委员会，“筹划战时工业，以川黔湘西为主”，从而形成以西南为中心发展大后方经济的战略。
    国民政府基于长期抗战的设想，运用国家资本，在大后方优先发展重工业。负责国营工矿业的资源委员会等机构，凭借比较雄厚的资本，在战前矿产资源调查的基础上，加紧了西南、西北地区矿产、电力、石油、钢铁和机械工业的开发与建设。矿产开发的目标，一是尽量使有关国防的产品达到自给，二是尽量开采并改进出口矿产品的质与量。1938年10月，国民政府颁布《非常时期农矿工商管理条例》，对国民经济各部门实行统制，明确规定将“关于战时必须之各矿业”，“分别收归政府办理或由政府投资合办”（注：沈雷春：《中国战时经济法规汇编》第6卷，世界书局1950年版，第4页。）。翌年，又颁布了《非常时期采金暂行办法》、《管理煤炭办法大纲》、《川康铜业管理规则》等法规，一方面把西南地区原有的采矿场收归国营，另一方面将华北、华中等地一些矿场内迁的机械充实西南各矿场，扩大采掘能力。资源委员会对大后方煤、铁、钨、锑、锡、汞、金等矿开展广泛的调查，还发现了铝土、磷、锰、铬等一批新矿藏，并勘测开发了甘肃玉门油矿，1939年初步投产就产原油12.9万加仑。在工业投资方面，投入最大的是电力、钢铁等，其次是化工、金属、机械行业。电力工业以国营电厂主供工业用电，同时注重水力发电，成为大后方发展最快的部门。资源委员会还在川、滇两省大量投资兴建冶金基地，如投资8165万元在重庆建立资渝炼钢厂，拥有20吨炼铁炉及热风炉各1座，1.5吨贝氏炼钢炉4座。与兵工署合办的大渡口钢铁厂，资本6000万元，拥有100吨炼铁炉、20吨炼钢炉和热风炉各1座，10吨马丁炉4座，3吨电炉1座和1.5吨电炉4座，职工近万人（注：陆仰渊：《民国社会经济史》，中国经济出版社1991年版，第594页。）。
    对于民营工矿业，国民政府采取鼓励海内外投资和奖助等政策。抗战初期，内迁厂矿和西南零星的近代工业大多数属民营资本，且有一定生产能力。为帮助这些企业恢复和发展生产，国民政府陆续颁布了《非常时期工矿业奖励暂行条例》、《经济部工矿调整处核定厂矿请求协助借款原则》、《奖励工业技术暂行条例》、《经济部小型工业贷款暂行办法》等，规定凡在后方新办有关国防民生之重要工矿业者，均可申请从保息、补助现金，到减免各种捐税等9项奖励。对内迁的沿海民营企业，积极帮助筹划复工，并发放各种贷款约2003万元。同时，国民政府也提供各项奖励和优惠，努力吸引华侨投资大后方农工矿商和与国防有关的经济事业。上述政策保护和促发了广大民族工商业者和职工的爱国热情，不仅使沿海厂矿比较顺利地实现了内迁，也带来大后方民营经济的繁荣。1936年，大后方有大小工厂427家，新设68家，1938年新设218家，1940年新设575家，1941年新设862家，生产范围逐渐改变了以军火为主的限定，大批转向非军工生产。
    国民政府为发展农业经济，自1938年初在大后方广泛建立农业金融机构，以合作金库、农业仓库、农村信用社为基层组织，不断增加农贷发放数额，并努力筹设难民移垦和改良农业生产技术。据统计，1937年农贷数额为3952.9万元，随着抗战逐年增加，至1942年增为62880.5万元。由于投入大量资金，大后方推广良种、垦殖荒地，农作物产量不断提高。仅川、桂、滇、贵4省，1937年至1939年稻、麦、棉产量就分别增加了8597万担、3901.9万担和90.2万担，其中棉花产量增加了近1.5倍。
    除此之外，国民政府还制定计划，采取许多措施，发展大后方的交通建设。1937年至1941年先后修筑了湘桂铁路湖南衡阳至广西桂林段、黔桂铁路柳州至宜山段、滇缅铁路昆明至安宁段、叙昆铁路曲靖至昆明段以及开发加筑陇海铁路西段工程，有力地支持了抗战和大后方建设。至1943年底，大后方铁路总长已达2992公里，公路通车17438公里，内河通航10975公里，并开辟了10余条国际国内航线。从1937年至1944年上半年，货运量已达4146.9万吨（注：史全生：《中华民国经济史》，江苏人民出版社1989年版，第443～444页。）。
    综观国民政府抗战初期的经济政策，在总体上顺应了全国抗战的潮流，是符合人民利益的。由于战时经济政策的调整，逐渐改变了抗战伊始的被动局面，也促进了大后方经济的发展，初步扭转了西南、西北地区的落后面貌。以后，随着战时经济的开发与建设，大后方形成了重庆、川中、广元、川东、沅辰、桂林、宝鸡、昆明、贵阳、宁雅、甘青等11个工业区，建立了冶金、机械、化工、电器仪表、纺织、食品等上百种工业部门，生产涉及当时中国有能力生产的所有产品，形成了基本能够自给的比较完整的工业体系。然而，这一成绩是在全国人民不懈努力，团结奋斗并付出很大牺牲的基础上实现的，绝不仅是调整战时经济政策之功。如抗战初期实施经济统制，稳定了经济，中期和后期在实施中弊端丛生，使人民倍受扰累。再如增税和发行公债，极大地加重了人民的负担。尤其是国民党实行片面抗战路线，在“一切服从军事”的前提下，往往置广大人民的生活于不顾，更兼党治腐败，政府官僚机构恶习成风，虽然法规、法令很多，终难全面落实，以致治标多、治本少，讲得多、做得少，使战时经济开发与建设的目标远未达到。