在蒋介石和国民党统治中国22年的历史中，“训政”时期延续了20年之久。抗战前国民政府训政是其奠基和初期实施阶段，在中国近现代政治制度沿革史上，占有重要的地位。国民党“党治”的强化，蒋介石个人独裁的实际确立，以及五权分立的五院制的形成，具有显著的特点。本文着重探讨蒋介石与抗战前国民党训政的关系，这种体制形成的进程和实质，以及其主要政策的演变。
    一
    国民党训政的纲领、基本法和体制的形成，主要体现蒋介石及其拥护者的意志，是拥蒋派和反蒋派多次较量后逐渐确立和完善起来的。蒋介石等人认为，他们建立起来的这种体制是遵行孙中山五权宪法思想及其遗愿，其实在根本上是貌似而神离的。
    蒋介石自1927年发动“四一二”反共事变，建立南京国民政府后，既对共产党人和进步人士进行镇压，又同国民党内各派系进行激烈的角逐。他在争斗中有过顺利进展，也有过挫折和起落。1928年1月，蒋介石复任国民革命军总司令，继而，当上了国民党中央政治委员会主席和军事委员会主席。当年6月国民革命军打败奉系军阀，占领北京后，蒋介石声称“军政时期”结束，“训政时期”开始。他的所谓“训政”，说是要由国民党来训练人民行使政权，实际上就是推行国民党“一党专政之制”（注：《蒋介石呈请中央召集国民会议电》（1930年10月3日））。他以贯彻孙中山《建国大纲》的名义，鼓吹“统一军政”、“实施训政”，挟中央之令向各地方实力派开刀，引起了冯玉祥、阎锡山和桂系等的不满。
    8月间，蒋介石利用国民党二届五中全会通过他提出的《军事整理案》，但受到消极抵制。这次会议决定实行“训政”，宣称“依照总理建国大纲，建立行政、立法、司法、考试、监察五院，逐渐实施，并决定迅速起草约法，预植五权宪法之基础”（注：《国民党二届五中全会宣言》，《革命文献》第21辑总第1689-1699页。）。蒋介石出于维护自己统治地位的需要，竭力拉拢刚从国外归来的胡汉民等为己所用，双方经过多次密谈，决定实行联合执政。胡汉民起草了实行五院制的《国民政府组织法草案》，规定国民政府是在国民党中央的指导与监督下，执行训政职责。根据五中全会的决定，国民党中央常务会议通过了《训政纲领》，其要点为：一、“中华民国于训政期间，由中国国民党全国代表大会代表国民大会领导国民，行使政权”，国民党在全国代表大会闭会时，“以政权付托中国国民党中央执行委员会执行之”；二、中国国民党“训练国民逐渐推行”“选举、罢免、创制、复决”四权，国民政府总揽执行“行政、立法、司法、考试、监察”五项治权；三、国民党中央政治会议“指导监督国民政府重大国务之施行”，并修改及解释国民政府组织法。（注：《训政纲领》，《革命文献》第22辑第316页。）这些规定成为训政时期国民党党政关系的最高依据。这样，蒋介石作为国民党中央政治会议主席，便拥有极大的权力。但在这种制度下，人民的一切权利均被国民党剥夺殆尽。
    根据《国民政府组织法》规定，国民政府在国民党中央政治会议监督下“总揽中华民国之治权”，“以行政院、立法院、司法院、考试院、监察院五院组织之”。（注：《中华民国国民政府组织法》，《中国现代政治史资料汇编》第2辑第2册，5718-1，中国科学院历史研究所第三所南京史料整理处选辑。）
    在筹组南京五院政府时，蒋介石以对各实力派首领封官晋爵、晋调中央供职为名，严加控制；各实力派则企图通过五院分立，分享权力。经过台前幕后的紧张策划，蒋介石成为国民政府主席兼海陆空军总司令，国民党政权的政府机构完备起来，也使蒋介石正式集党政军大权于一身。为了取得在国民党内的稳固统治，排除异己，蒋介石一手操纵了于1929年3月在南京召开的国民党第三次全国代表大会。通过了追认《训政纲领》、《军队编遣大纲》等决议。在决议案中规定，国民党对中华民国之政权治权，“独负全责”。又说：中国人民“在政治的智识与经验之幼稚上，实等于初生之婴儿；中国国民党者，即产生此婴儿之母；既产之矣，则保养之、教育之，方尽革命之责”。（注：荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》上册，光明日报出版社1986年版，第658页。）在会议“确定总理主要遗教”的决议中，故意抽掉了《第一次全国代表大会宣言》，抛弃了1925年孙中山重新解释的三民主义的革命内容。大会通过的《外交议案》公然放弃了反帝旗帜。这说明这次大会彻底推翻了第一、第二次代表大会所作出的正确决议和制定的各项革命政策，是国民党丧失革命性的标志。正如宋庆龄早已指出的，蒋介石等人抛弃孙中山的三大革命政策，“以至成为相反的政策，使革命政党丧失了革命性，变为虽然扯起革命旗帜而实际上却是拥护旧社会制度的机关”。（注：宋庆龄：《为抗议违反孙中山的革命原则和政策的声明》，《宋庆龄选集》上册，人民出版社1992年版，第44页。）
    从这里还可以说明，南京国民政府所宣扬的“党治”和大革命时代所提的“党治”已有本质的区别。1925年广州国民政府成立时借用了“党治”表明国民政府受国民党指导监督。当时的国民党是国共合作的革命的国民党，是工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的民主革命联盟，因而能胜任“党治”的任务。而“训政”时期的国民党不仅阶级属性变化了，而且派系林立，起支配作用的实际上是蒋介石及其拥护者。蒋完全控制了国民党中央大权，排挤和打击反蒋的政治派别，从而导致了国民党内部矛盾的激化。他们之间从明争暗斗到兵戎相见，爆发了蒋同冯、阎、桂等实力派之间多次大规模的战争。蒋介石通过黄埔系掌握中央军，依靠中央权力和列强的支持，先后打败了对手。
    中原大战刚结束，蒋认为“此次讨逆战事后，深信本党统一中国之局势已经形成，叛党乱国之徒，今后决无能再起”（注：蒋介石：《告中央同志书》、《国闻周报》第7卷第45期。）。他急需将自己从战场上所取得的战果在“法统”上加以巩固；同时完善国家机器以压制革命者和反对派的反抗。于是提出要立即召开国民会议，制定约法，以便可以选他当权力至高无上的大总统。但他的主张遭到国民党元老、立法院长胡汉民等人的坚决反对，从而发生了激烈的政争。
    蒋介石面对国民党内外的强烈反对，不得不对召开国民会议的内容加以修改。他发表谈话说，国民会议只制定约法，“总统问题不必提，亦不应提”（注：《国闻周报》第8卷第11期。）。继而，国民党中央常务临时会议，通过蒋提出的《训政时期约法案》。1931年5月5日蒋介石在南京召开的国民会议开幕词中，鼓吹训政时期要借鉴和实行法西斯主义。他认为在当今的社会阶段，“意大利在法西斯蒂党当政以前之纷乱情形，可以借鉴”。他又说：“法西斯蒂之政治理论”，“即系进化阶段中统治最有效能者”。他强调指出，“今日举国所要求者，为有效能的统治权之行施”（注：《国民会议记录》，国民党中央执行委员会档案，中国第二历史档案馆藏。）。这些话确切地道明了蒋介石对法西斯主义的赞赏。
    在蒋介石的控制下，国民会议通过了《中华民国训政时期约法》，计8章89条。这是一个具有宪法性质的文件，它以法律形式肯定了国民党一党专政和蒋介石个人独裁的合法化。首先，这个文件确立了国民党一党专政的政治体制。其核心为第三章“训政纲领”，这是从已公布的“纲领”移植的。其次，它虽在一些条文上允许人民享有各种“权利”和“自由”，但规定“非依法不得停止或限制”，而实际上后来制订了不少的“法”剥夺人民的权利和自由。连当时的司法界也有人批评这个文件“便于政府者，则不便于人民”（注：陈茹玄：《增订中国宪法史》，世界书局1947年版，第194页。）。第三，约法提高了国民政府主席亦即蒋介石的权力，扩大了国民政府主席处理国务的权力，有权提名五院正副院长，直接签署公布法律和发布命令。第四，关于“国计民生”问题，除一些空洞条文外，没有给人民实际利益，连孙中山“平均地权”的主张也只字不提；《约法》还规定以“国家”和“中央”的名义兴办工矿企业和垄断专利、专卖事业，实际上为官僚资本的发展提供便利条件。此外，为取得反对派及资产阶级自由派的支持，在不妨碍建立一党专政和个人独裁统治的前提下，《约法》也作了某些妥协和让步，如暂时承认党权仍高于政府主席，不提出“总统问题”，对“民营”事业“予以奖励及保护”等。
    蒋介石通过国民会议进一步巩固了个人统治，集党政军大权于一身，加剧了国民党内部竞争。由扣押胡汉民而引起的政治风潮愈演愈烈。1931年正当国民党内部派系纷争不止时，日本帝国主义发动“九·一八”事变，大举侵占东北。全国人民掀起停止内战、一致抗日的怒潮。形势迫使蒋和国民党各派从武力争夺转入和平谈判。蒋被迫再次下野。随后，南京、广州、上海三方中央执监委员于1931年12月下旬召开国民党四届一中全会。会议对中央政治体系进行了改革，变个人专权为公权、均权。首先，缩小国民政府主席的权力，不掌实权，实际是虚位元首。其次，实行五院完全分立制。新政制规定，行政院长负实际行政责任，五院独立行使5种治权，各自对中央执行委员会负责，实行五权分立。第三，高级官吏任免权分散行使。这次中央政制改革，实际上是国民党统治集团内部权力的调整。它在某种程度上打击了蒋介石继续实行个人独裁的企图。
    这次会议同时改组国民政府，推举林森为国民政府主席，孙科为行政院长。但是孙科政府无力解决蒋介石等人留下的财政和外交危机。这给蒋介石再次出山提供了机会。蒋为贯彻其既定方针，启用了他从前的政敌，国民党亲日派首领汪精卫。他们经过密谈，达成了权力分配协议，确定由汪负责内政外交；由蒋负责军事。1932年3月，蒋介石出任国民政府军事委员会委员长，兼陆海空军总司令部参谋总长。从此进入了蒋、汪联合执政的时期。