三
    蒋介石和国民政府对日本的多次妥协退让，不仅不能满足侵略者的欲望，反而助长了日本军国主义侵华的更大野心。1935年驻华日军策动华北各省脱离南京中央政府，实行“自治”的一系列事件，使中华民族危亡迫在眉睫，各族人民同仇敌忾，民族矛盾急剧上升为主要矛盾，国内阶级关系发生相应的变化。至此，蒋介石国民党不能不考虑，华北一旦成为东北第二，将使其整个统治发生动摇。从而促使他们着手调整国内外政策，也紧密制约着对训政的实施和全局的状况。
    国民党当局曾扬言，训政时期不长，将很快过渡到宪政时期。1929年宣布训政期限为6年，即到1935年便要结束训政，召开国民大会。九·一八事变后，各界人士要求国民党“结束训政，实行宪政”。国民党中的某些人士也表示赞同。1933年1月，国民政府立法院成立以孙科为首的宪法起草委员会。同年6月，初稿完成后，按蒋介石的旨意进行修改，将初稿中国家体制采用内阁制改为总统制，由总统负实际责任。并删去了“军人非解职后不得当选总统或副总统”的条文，为蒋垄断中央大权创造条件。经过反复斟酌后拟提请国民党召开全国代表大会时审议通过。
    随着抗日民主运动新高潮的到来，蒋介石对日妥协退让的政策节节失败，引起国民党内各派系在对日问题的态度上进一步分化。许多有识之士力主调整国策，有些爱国将领请缨抗战。蒋介石及其拥护者也不得不顺应时局的发展和人民的意愿，在对日政策等方面进行了某些修正。1935年11月，中国国民党第五次全国代表大会在南京召开。由于国难严重，国民党内外呼吁“立息内争”，这次大会出席代表为历届最多的一次，显示了比较团结统一的气象。蒋在发表对外关系演说中表示：“和平未到完全绝望之时，决不放弃和平；牺牲未到最后关头亦决不轻言牺牲”。但他又说：“和平有和平之限度，牺牲有牺牲之决心”，若到了和平绝望之时与牺牲最后关头，“即当听命党国，下最后之决心”。（注：秦孝仪主编：《中华民国重要史料初编·对日抗战时期·绪编（三）》第659页。）这表现出蒋介石与国民政府有可能修改对日政策的新动向。以这次大会为契机，国民党的对日政策开始发生某些变化。此次大会宣言中提出：“如国家已至非牺牲不可之时，自必决然牺牲，抱定最后牺牲之决心，对和平为最大之努力。”（注：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》下册第302页。）大会宣言还提出“开宪治，修内政，以立民国确实巩固之基础”，说“国民大会须于二十五年（即1936年）以内召集之，宪法草案并须悉心修订，俾益致于完善”。（注：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》下册第299-300页。）大会又通过“切实推行地方自治以完成训政工作案”、“召集国民大会及宣布宪法草案”等决议案。
    1936年5月5日国民政府公布了《中华民国宪法草案》，亦称《五五宪草》。它共8章148条。
    主要特点是：一、采取权能划分原则，即中央政权由国民大会行使，中央治权由总统和五院行使；二、总统对国民大会负责，行政院院长与各部会首长均由总统任免，对总统负责；三、国民大会为中央唯一政权机关。但到1937年4月，修正后的《国民大会组织法》和《国民大会代表选举法》又规定对《五五宪草》进行重要删改。这就使“国民大会”只能通过宪法而无其他职能。同时还规定国民政府大量增加指定国大代表名额。这就表明，热闹了几年的制宪和“还政于民”的表演，实际上是国民党在新的历史条件下维持一党专政的手段。
    国民政府训政的要点，还有地方自治问题。他们附会孙中山关于地方自治的主张，除大肆宣扬外，曾制定一些实施办法和计划，实际上成效甚微。国民党五大在《切实推行地方自治以完成训政工作案》中曾指出：“回顾过去成绩，全国一千九百余县中在此训政即将告结束之际，欲求一达到《建国大纲》之自治程度，能成为一完全自治之县者，犹查不可得，更遑言完成整个地方自治工作。”（注：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》下册第326页。）这次大会以后也无实际进展。国民党当局一再推延召开国民大会通过宪法，不久因发生七七事变，暂时中止。
    尽管如此，蒋介石和国民政府在国民党五大及其以后出现的变化还是较为明显的，他们采取了某些具有两面性的政策，并逐渐向联共抗日的方向转变，总的趋势是有所进步的。在大会后举行的五届一中全会上，推选林森为国民政府主席，蒋介石为行政院长。在改组行政院时亲日派遭到削弱，英美派人物增加，在政府机构中罗致了王世杰、翁文灏、蒋廷黻等“学界名流”，表现出一点开明姿态。直到抗战前，在国民党的训政体制下，某些问题上尚能按章程办事。政权由初建到相对巩固，在一些方面有向上发展的趋势。如在财政经济方面总体上有某种缓慢的发展。特别是从1935年11月起实行币制改革，国民政府在英美帮助下成功地统一了全国货币，整理了财政税收，加强了对财政经济的控制，经济实力有所增强。虽然出现了官僚资本，但直至1935年他们在工业中的比重约占12%。（注：彭泽益编：《中国近代工业史资料》，第3辑，中华书局1962年版，第1419页。）民族资本仍有某些发展的余地。1936年，不计东北，民族工业资本约有14.48亿元，为官僚资本的4.3倍，与外国在华工业资本（14.51亿元）相当；但若包括东北，则只有外国资本的74.4%。从生产上看民族资本主要工业产品的增长率仍能保持较高的势头。
    在国民党“以党治国”、“以党驭政”的训政原则下，国民政府虽名义上总揽中华民国治权，实际上只是政务的执行机关，其中行政院地位比较突出，监察院与考试院的职权行使极不充分。但从总体上讲，抗战前各院的工作相对较为努力。例如立法院，对于各种法典的制成，建立新法律体制贡献良多，完成政府机构组织法、公务员任用法、邮政法等60余部法规。又如南京国民政府在高等文官考试制度方面，也执行得比较认真，在中国现代政治史与现代教育史上可以说发挥了一定的作用，对中国政治与人事制度的改革有一定贡献。主持其事的国民党元老戴季陶和钮永建极力为国民党统治培养需要的人才，在考试院工作过程中，也在一定程度上表现了尽责尽力。再如于右任在主持监察院时也曾做了一些对违法官吏的惩戒工作。据《国民政府公报》统计，从1932年9月到1937年2月的5个年度里，中央惩戒委员会共发布惩戒决议书446件，处分各种违法犯罪官吏690人，其中13人被移送法院审判。更重要的是，由于国难当头，已严重地动摇到国民党的统治地位，国民党及其政府的内部分化日趋明显，一些国民党将领及有识之士，“憬悟于亡国之可怕与民意之不可侮”（注：中央档案馆：《中共中央文件选集》第10卷，中共中央党校出版社1985年版，第80页。），有力地推动蒋介石国民党改变对日政策，初步投入一定的力量，进行一些抗战的准备。在对日交涉方面，态度也日渐强硬。
    1936年初，南京国民政府在内外交困情况下制定出了《民国二十五年度国防计划大纲草案》。他们虽然继续确定以“安内攘外为现时我国之国是”。但由于日本侵华严峻局势所迫，而采取防范与抵抗外敌入侵的某些办法。1936年7月国民党五届二中全会决定成立国防会议，为“讨论国防方针及关于国防各重要问题”（注：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》下册第416页。）。蒋介石任国防会议议长，会员有阎锡山、冯玉祥等32人。接着开始对陆军进行调整。至1937年7月陆军实际调整、整理共85个师又9个独立旅。空军加紧筹划加强，至1936年底共有飞机600余架，机场262个。也加紧进行了国防工事的修筑。明令实行“兵役法”，训练新兵，还推行壮丁和高中以上学生的训练等。又注意国防工业和交通建设等等，对抗日具有一定的积极作用。同时，蒋介石采取措施，寻求改善同苏联的关系，调整与中共的关系。由于蒋介石当时仍不肯放弃“攘外必先安内”的错误政策，他一面派人与中共代表谈判，一面继续调兵遣将“围剿”红军。1936年10月当“两广事变”解决后，蒋赶回西安，催迫张学良、杨虎城继续“剿共”，由此激成12月12日的西安事变。中国共产党确定了和平解决事变、争取全国对日抗战的方针，派周恩来等至西安参与调解并谈判，使国共双方的接触进入新的阶段。在各方面人士的共同努力下，达成改组国民党与国民政府，停止“剿共”政策，联合红军抗日等六项协议，蒋介石表示承认，并许诺说“决不打内战了，我一定要抗日”。
    西安事变的和平解决成为时局转变的枢纽，对于促使国共两党合作起着重要作用。由于中国共产党执行正确方针和全国各阶层人民的强烈要求，停止内战、共同抗日的历史潮流成为不可逆转的趋势。1937年2月中国国民党召开五届三中全会作出了一些重要决定。这次会议通过宣言和决议，既表明国民党坚持“根绝赤匪”的根本方针，也表明它对共产党的政策已有所转变，即由“武力剿共”改变为“和平统一”。对内基本上确定了停止内战，同意与中共谈判，在对外政策方面蒋介石表示：“如果让步超出了限度，只有出于抗战之一途”。蒋介石、国民党在政策上的转变，对于抗战局面的形成有重要的意义。这次会议标志蒋介石与国民政府“攘外必先安内”政策的终结，同时也标志着国共合作抗日民族统一战线的初步形成。从此国共两党实现再度合作，中华民族由分裂走上团结抗战的道路。