滥觞于租界
    狭义的市民自治运动，自1909年1 月清政府颁布《城镇乡地方自治章程》始，到1914年奉命停办止，是全国立宪运动的一部分。此指全国然。惟市民自治非全指地方自治，而上海又是自治运动的发源地，其复杂、其始末自另当别论。一般都承认，近代市民意识在上海觉醒较早，它受到租界政治体制的激发。一方面，公共租界的工部局和法租界的公董局成了租界外闸北、南市华人绅商仿行自治的榜样；另一方面，租界内华人在争取参政权的过程中学会了运用法律和经济手段确立自己的权利。这两方面的内容在全国是独特的。
    有一种根深蒂固的误会，以为上海租界是被一个殖民地政府统治着。其实，英美租界名为“International Settlement”，是以“永租”（Rentin Perpetuaty）形式获得的国际居住区，而不是如香港、 澳门那样作出法律割让，并由英、葡政府设总督管理的殖民地（Colony）。〔4〕按1869年《公共租界章程》，租界设工部局（Municipal Council），由纳税人每年选举董事九人组成，管理租界的路政、警务、消防和税收等。各国领事只代为向中国官方就界内事务协调，而北京的公使团则是华洋纠纷时的外方最高裁判机构。租界确有侵犯中国权利的地方，在此不作谈论，但当时的国际法都确认工部局是一种特殊形态的市民自治政府。顾维钧在他的成名作并因此引他走上外交官生涯的哥伦比亚大学博士论文中也认为：“世人皆知，上海工部局为某某等国侨民或租界内地主与租户之自动组织，俾执行自治团体所常享有之地方自治权，以保护洋场之秩序风俗。”〔5〕
    看来是法国人最早称租界为“国中之国”（PetitEtatdansL'Etat）。且不论关于这一点有多少争议，比较一致的是大家承认租界是以《土地章程》为基本法，用“自治”（Self-government）、“法治”（Rule of Law）、“安全”（Security）、“自由”（Freedom）作精神发展起来的。〔6〕
    在这“四项基本原则”中，以“法治”和“安全”落实最力。我们看到，1854年为确保界内秩序，工部局借款设立了巡捕房。领事团训斥本国侨民的这一举动为侵犯中国权利，但在小刀会引起的乱局中，中外双方不仅需要警察维持界内，甚至需要军队防守外围。于是，在英法舰队开进黄浦江的同时，1854年还成立了防卫委员会（Defence Committee）和上海商团（Volunteer Corps）。理论上这是民兵性质的武装，但英国防部（British War Office）和工部局合作委任军官，指挥战事。这就更加僭夺中国权力。无论是太平天国、中法战争、甲午战争、义和团、辛亥革命，还是“五四”、“五卅”，一有风吹草动，租界武装就起而守卫这块自治区域。长期的经验，很易使中国人也相信租界的“法治”和“安全”能保持全国动乱中的一隅稳定和繁荣。我们也就此看到近代史上，百川归海似的内陆移民因为上海的稳定而涌向这里。
    工部局标榜的“自由”，是指英美式的自由。政府只管维持生活和生意秩序，而在信仰、言论、集会新闻、出版上不事管制。一般说来，大班寡头董事们还能信守这原则，象清廷追究《苏报》案，北洋政府要求查禁界内共产党，以及孙传芳以风化案为难刘海粟，都是越界施压的特例。但上海租界政府的权限确实比别国地方自治体要大。1881年的《土地章程修正案》规定，“在危急时刻，工部局得领事馆允许，可以行戒严令。”还有权在筑路时强迫出让产权。巡捕权力大到可以擅自进屋搜查，在街上随意踢人，这在英国议会，说是败坏英国法制形象，引起争议。上海华人无奈，只自嘲被吃“外国火腿”。
    “自治”的理想也一度十分虚伪。只占纳税人口百分之几的少数，垄断了所有董事席位，象哈同、嘉道理等人总能预先得知或影响租界的筑路方向，使自己的地产迅速升值。一般的华人甚至没有普通的一票，在九十年代前，他们不能享用租界的许多设施，比如外滩公园。
    问题显然不在体制本身，华人也觉得通过民主和法律的程序能解决问题，七十年代起，中文报纸《申报》是租界华人利益的代言人。正是在这华洋冲突中，露出了华人自治思潮的端倪。1881年4月， 虹口医院的华人医师联名致函工部局总办韬朋，要求外滩公家花园（Public Park）对华人一体开放。事既不被允许，引起社会抗议。《申报》说：“租界华人最众，其所收之捐项在华人为不少，则是园亦当纵华人游览。”〔7〕这是所见较早的具有近代市民意识的抗议运动， 上海华人学会运用法律、权利、纳税人等观念来表达自己，当是极具意义的。后人不察，致有常把外滩公园禁牌（所谓“华人与狗不得入内”）以及其它租界洋人特权现象理解成美国和南非那样的严格种族隔离政策。其实由于“华洋杂居”，华人人口占优势，使租界文化呈融合状，〔8 〕华人在金融、贸易、实业等各方面都与洋人相抗颉相合作，并无因经济、文化地位低下而生的全面的种族歧视。持续了几十年的公园争议，与其说是反歧视，不如说是争民主、求自治。
    社会意识转化为社会运动，长期而渐进的社会运动必得些结果。二十年代时，华人参政运动终获胜利。1921年，宋汉章、谢永森、穆湘月、余日章、陈德辉五人以顾问身分加入工部局。1928年，贝祖诒、袁履登、赵锡恩被选为董事，另六人为委员。
    华人参政运动的成功和他们善用租界“自治”原则有关。1864年驻京各国公使会议，定上海租界五原则，其五为：“市政制度中，需有中国代表。”〔9〕但工部局一直玩弄花招， 以在租界中设立“华人领事”来搪塞，俨然自以华人为侨民，西人为主人，于“租界”的法律地位不合。此议遂搁置。1873年8月，《申报》再提旧事， 主张：“工部局诸值董，除举立西人而外，……应再添公正殷实之华绅数人。”然而，华人越强大，洋人越抱住特权不放，矛盾愈演愈烈。1905年上海市民在抵制美货的同时，还大闹会审公廨，案中华人被杀11人。原案黎黄氏携奴婢过沪，被租界以拐卖罪起诉。在沪广东人认为：这是中国人的风俗，洋人谳官干涉过多，因而大闹。案件本身实际并不重要，华人只是借机喊叫：“华人事华人管”。当市民以暴乱、罢市为自己的权利作出牺牲后，洋董们才答应让出部分虚席，设立租界华商会议会（1906）。到“五四”运动时，华人参政运动提出更文明的口号：“不出公董不纳税”（No Taxation Without Representation），在商会领导下举行抗税活动。如此，才在南京政府建立的同时，完成了租界的华人参政目标，尽管参政程度与华人实力和人口仍不相配。
    很容易发现，租界给中国社会带来一整套完全不同的政治原则和社会制度。这原则是基于财产私有上的权利和义务，这制度则是维护商业利益和市民自治。并非说中国古代没有市民社会，而是说中国的市民社会有不同于西方城区社会的原则和制度，要看当时哪一套制度和原则更适应上海的社会。江南地区正好是明清市井文明的精华，在苏州、扬州和上海这样的城市，甚至还有各类会馆出面处理同乡间、行业间的内部事务。在老上海时代，出名的有商船会馆（1715）、徽宁会馆（1754）、泉漳会馆（1757 ）。 有人把它们拟作中世纪欧洲商人团体基尔特（Guild）或许是对的，〔10〕因为他们尚未摆脱狭隘的地域、 血缘和行业的局限，没有运用统一的法治原则联系起来。在十六铺、南市、闸北等处的华人社会，有分而治之的码头、山头、帮口，尚不能称为是现代的市民社会。反观租界，工部局一开始就搬用十一世纪以来的欧洲市政传统（在意大利文是Consuls，法文是Jures，英文是Aldermen。意为参事会）。和清朝中央日渐支离破碎的官方一统相比，这套西式制度具有明显的整体性和近代性，更适应沿海地区连为一气的商业社会。
    有一点值得注意，古代欧洲自治城市都有武装防御功能，而近代民族国家形成后，军事和外交的权利都归中央，城镇自治功能已内部行政化。十九世纪在上海移建的工部局、公董局有自己的武装，常常卷入地区性的交战、交涉事务，难怪易造成“国中之国”的印象。清末，两种体制在相对峙。上海华人往往在感情上站在中国，而理智上却滑向西方。外争华人权利的时候倡“爱国”，内行社会改良的时候又绍介“自治”。每当租界内部华洋冲突，“爱国”声起，哗然一片。反而租界与清廷利益纠纷，兵戎相向，使节互见时，华人常常附和“自治”。当然，“爱国”声中忘却了“自治”的情景也是有的，1927年的年初时节便是如此。