全国仿行
    清末无疑是一乱世，但却有几方面的大气象：在消弥着各类华洋矛盾的同时，一种符合近代大贸易大工业的社会制度正在痛楚中建立，地方自治运动便是其中之一。
    因为得风气之先，上海华界的地方自治运动至少比全国早十年发生。1895年12月，上海知县黄承暄在南市接受绅商建议，办上海马路工程局，局内“仿照租界”，立六十人的警察（巡捕）体制，并设立裁判所。〔11〕1897年12月，上海道又设立马路工程善后局，续办各种市政。据说这次举办，“内容殊为腐败”，〔12〕不了了之。这是新政改良的通病。根本的原因在于缺乏象租界里那一群能支撑场面，帮助改革的社会阶层，也没有和人民的切身利益联系起来。
    1905年，真正从上海市民中出现了一批华人领袖，他们有的是金融巨子、会馆首脑，有的则是地方绅士、学界精英。在南市，成立上海城厢内外总工程局，地方建设事务“均归地方绅商公举董事承办。”〔13〕当时中国最先进的工业企业江南制造局提调，中国通商银行总董李平书任工程局总董。办事总董中有总商会会长曾铸、大买办朱葆三、企业家莫锡纶、郁怀智。士绅姚文、沈恩孚等亦在议董之列。这个班子既在上海市民中有声望，又与中央仅存的洋务大臣张之洞能所沟通，其权威差不多可以与工部局、公董局比较一下了。他们决心“自动整顿地方，以立自治之基础。”〔14〕
    辛丑那年联手东南互保的张之洞、刘坤一都是地方自治的拥护者。他们都任过两江总督，真正研究过上海的自治。刘坤一在1898年开辟吴淞商埠时，就主动在章程第一条写入“悉照西法办理，”投资者拥有市政管理权。〔15〕张之洞也是每天读《申报》、《万国公报》，在武昌倡办警政、路政等。各省封疆大吏或为顺时应变，或为扩张权限也都主张地方自治，其公开叫嚷和忙于施行之急猴相，与同光时曾、左、李伺候西太后之谨慎态度大相径庭。被列强八国联军围攻，清政府失了自信。自西太后“西狩”返京后，清宫也只得把地方自治等宪政举措作为挽救帝国的最后一招。1905年有端方等五大臣出洋考察，空游一圈回国。说来并非是有趣和巧合，他们的欧美宪政考察报告，正是由躲在上海租界的梁启超，参照上海自治体制和自治运动的成果，闭门造车，代笔而成。
    地方自治作为宪政运动的一部分，以1909年《城镇乡地方自治章程》颁布为标志正式推广全国。诚如梁启超说的：“各国之自治可分两种。其第一种由于自然发达者，其第二种由于政府助长者。……吾中国则属于第二种也。”〔16〕需要稍加修正的是：上海属“第一种”，全国属“第二种”。在上海，由于南、北市，新、旧城连为一体，大规模的工、商、贸易、金融业不但幅射全国，而且联络东、西、南、北洋。全国一半以上的外贸额、关税、工商业资本、金融存款、银行总部、交通工具都集中在上海。上海俨然是“经济中央”，这格局本不是上海道台、南洋大臣或总理衙门所能统驭的。在这样的近代城市中，平衡自然人及法人间的权利和义务是每天都要进行的日常事务，既然清廷及各级政府不可能承担这平衡社会利益的功能，自治便是自然的诉求。几十年里，上海的租界是以西人为主自治的，华界则是士、绅、商联合自治的。清末各地的自治，很多是官样文章，上海的一帮人倒是代表了几十年的民间呼声的。混沌的地方自治运动中，其实就有这样的自上而下和自下而上的区别。自上而下的宗室贵族想借地方自治转换体制，重振纪纲，引渡危机；自下而上的商业社会要求用地方自治保障各自的权益。清末有两个地区贯彻自治最力，一为直隶，一为江苏，“直隶为畿辅，江苏较开明，”〔17〕当时人就是这么说的，正好是上而下，下而上的两个典型。
    作为民众运动，地方自治捱过了辛亥，并没有随清廷结束而偃息，还一度被立宪党团大为张扬。北洋政府虽一直承诺宪政，但由于权威流失，再难推行，只能草草收场。1927年前，自治口号已为内地大小军阀接过去，和地方谘议局搞在一起，所谓“联省自治”更是自上而下地把自治运动的口号弄得恶名昭著，实不足在此议论。
    反观辛亥前后的上海市民自治运动却是一如既往地发展，并取得积极成果。因为南市、闸北的税收充裕、集资方便，总工程局仿工部局建立了商团、救火会、医院、中国自来水厂、闸北水电公司、电车公司等，以后又有公园、博物馆、动物园、植物园、图书馆的设立。这是一批不小的社会资源，看来是被李平书等士绅掌管着，但它们大多是股份制的，有的是社会慈善事业，至少在理论上归市民共有，完全不同于官府禁脔或私蓄家产。这是一个中间社会，在政权和个人之间划出的一片公共空间，凡有涉于这片空间的事务都要共同商议，这就是市民自治的本义。近代中国人致力于这片空间的开发，因为惟有这片空间的充分广大，社会才能各得其所，由乱到治，既富且强。辛亥光复时，上海之所以能安然地过渡到共和体制，正和李平书等人把这份资源投向革命有关。可见市民自治运动的发展，已使上海有了一个健康稳定的社会机制，连改朝换代也没有引出大的动荡，所以时人在赞扬李平书说：“地方自治者，专制政治革命之先导也。”〔18〕
    上海的自治一直有自成一体的缺陷。抗战沦陷期间，上海被称为“孤岛”，其实，由于上海与西方文化亲缘，经济结构独特，在全国坐大，与内地反差强烈，因而一直有一种“孤立主义”的倾向。一部分人或一个时期，总存在一个情绪，以为上海离了全国也能生存。1853年，小刀会占领县城期间，英美侨民鼓动刘丽川拘押并劝说上海道吴健彰，要他出面，合三租界于上海县成立独立的共和国。1862年时，租界“防卫委员会”的绅士们仍然主张由四国（英、法、美、俄）保护，并入上海、宝山两县，成立“自由市”（Free City）。 脱离内地政府的方案都因没有法律依据而被英国领事拒绝了，但“孤立主义”却在上海市民中留为一方面的传统，“严守中立”、“沪人治沪”一直是流行的口号。一段时期，上海人是不被看作中国人的，难得有上海人在内地被认为不附和西方人，这是一种赞辞。李鸿章初见李平书，为他身“为上海人，胡异于西人”〔19〕而奇怪，这是夸奖。
    心态可以孤立，经济却必须联系。作为全国商业中心的上海，要求打破割据，经济统一。1927年前，北方中央政府挟其正统，要求政治统一；南方蒋介石军事政权凭其新锐，筹备军事统一。政治、军事，和经济，当时当地有三种统一方式，上海各自治团体走的是“第三条道路”。他们对皖、直、奉、粤各派系中谁主掌中央并不太感兴趣，关键是看谁能制定有利工商的法律，保护他们的商务活动。上海商界领袖“与各党各派有接触，……什么系上台，就由接近这个系的人出面去应付。”〔20〕兵来将挡，水来土掩。清末，是状元实业家张謇、政坛元老兼商界名族马相伯，以及象李平书、沈缦云等代表上海商人发表全国性的政见。民元以后，因中央财政窘迫，各种军阀都来上海筹款借钱，金融资本家地位上升。虞洽卿与段祺瑞，傅筱庵与孙传芳关系密切，先后被推为1926年前后的总商会会长，在全国代表来自上海的意见。
    市民自治运动中，在旧式的会馆公所以外，上海出现了许多新式社团，有沪学会、江苏教育会、地方自治研究会等综合性团体。这些绅士文教性质的团体分解政府权威，分担社会功能。然而，士大夫倡导于前，资本家实行于后。1902年上海商业会议公所（上海总商会的前身）成立后，它逐渐取代官僚和士大夫色彩的团体，成为市民运动的中坚。从它的名称看，商人们想要一个日本明治维新式的团体和政府。把一切政治都围绕商业利益而设置，建立财阀政府。他们等不及清朝拖拖拉拉的宪政，在辛亥时便以财力支持沪军、苏军，参加了推反清朝的革命。
    北洋政府时期，这种财团政府的愿望似乎正与军阀政府的现实更公开合法地在交战。上海总商会的声音越来越大。当时的总统府在军阀手中，而国务院却频频散台，其中聚在上海的南方议员团是一支起重要作用的力量。拨开“民心”、“公议”、“通电”等等政客伎俩、政坛风云，很可见上海总商会等社会团体在翻覆其手。
    上海商人除了利用社会关系参与政务外，主要是靠经济力量逼北洋政府就范。金融界在对军阀货款代行公债的时候，都以完善宪法、保护工商，速行民主为条件。最典型是在1916年5月， 中国银行上海分行违反国务院冻结存款的命令，照旧兑付。风潮中，总商会劝谕商界行用上海中行、交行的货币。另借助汇丰银行等外资银行实力与总行抗颉，终于平定世面。此举打垮了中央财政，“以后政府不得（在沪行）提用款项”。〔21〕上海商人手中筹码大增。1922年国是会议期间，上海商人聂云台等人在“宪法草案”中首次提出全面政治主张，主张联省自治、划定中央地方权限、军费不得超过总支出的20%，军人不得干政等。
    还是在1912年，上海总商会就控制了全国商会联合会，原本号称“在商言商”，不过问政治的资本家企图借此机构从事国政，把上海的市民自治运动推广全国。1923年的“国民自决”运动正可以说是一种结果。原来只关心店里、街上生意，最多只关心地区事务的上海“小市民”，忽然变成爱谈国家大事的“大市民”。然而，“治大国若烹小鲜，”管国家如开公司，当时的商人谈政治还有自己的本位看法：“民国犹如一公司，国民犹之众股东，京内外凡百执政，总分公司之职员耳。”〔22〕国家是公司，人民是老板，这是中国政治观念的大变革，但也是传统官僚、政客、军阀不能接受的。尽管如此，市民自治原则仍然在全国推广，其胜局有待于各地商民势力的消长方能成立。全国的市民自治运动虽不能一蹴而就，但北洋政府在容忍，商民们也在抗争。民主化的可能性在增长，这是1927年以前的现实。