就全国而论，清初至雍乾之际近一个世纪是逐渐恢复明万历末田赋原额的过程，此后一二百年间虽有增长，但幅度不大。再从各省纳税地亩来看，乾隆朝以后绝大部分省的纳赋田亩增长极微，个别省分甚至负增长（24）。总之，雍乾之际以后，政府掌握的纳赋亩数与实际耕地亩数之间越来越大的差距是由清廷既定政策决定的。概括地说，清廷的明令禁止各省清丈田亩及抑勒首报垦田，无异于默许旧有隐占地亩及新垦荒地不照例升科。易言之，清廷所关注的只是复所谓“海内殷富，家给人足”（25）时的万历旧额而略有加增的丁粮田赋水平而已，对全国耕地的家底并不想搞个一清二楚。
    通过以上十分简略的考察，是不是可以得出以下结论：第一，“不加赋”作为清朝既定国策，有一个形成的过程，历朝执行情况亦不尽相同。“不加征”在顺治初提出，并一度加以实施，但并未严格贯彻；康熙承大乱之后，力复万历末旧额，并将丁银作为常数固定下来，是以有“永不加赋”之说；雍正年间有清丈、报垦之举，致使赋额有所增加；乾隆即位，确定嗣后永行停止清丈、抑勒报垦，其时万历末旧额业已恢复，终清之世，田赋总额仅略有上升而已。第二，除通常理解的未新开税种，加征加派之外，“不加赋”应包涵两重意义：其一，丁银总额固定，田赋总额则大体视万历末旧额而略有加增，并不随实际耕地面积的扩大而相应增长；其二，田赋科则，即税率稳定不变。纳赋田亩数大体稳定和税率不变，构成了“不加赋”的实质性内容。在一二百年间，政府每年所征地丁银稳定在3000万两上下，则证明“不加赋”就政府而言，确是坚持贯彻下来了。据此而论定清帝世守“永不加赋”为大训，甚且说古今中外未有如清朝之赋轻者，亦不为过。然而，在实际上清朝确又存在税重民贫的严酷事实，这又当如何解释呢？
    为回答这个问题，恐怕需要对清政府的财政经制作一评析。
    所谓“经制”，系指国家每年常规的财政收支均有大致固定的额度。不管社会经济状况如何变化，皆不得突破这一框架。雍正说的“赋有常经”（26），乾隆时时挂在嘴边的“国家经费有常”（27），都讲这个意思。嘉庆初程含章在《论理财书》中所说“国家出入有经，用度有制”（28）更言简意赅地揭示出财政经制的内涵。
    清朝每年常规的财政收支，在太平军兴前，以地丁、盐课、关税为最大的三项收入，岁出则恒以兵饷、百官俸廉为大宗。乾隆三十一年岁入各项经费总计四千数百余万两，岁出各项经费三千数百万余两。此后近百年间，一直大体恪守这一收支格局。正如《清史稿·食货志》概括的：“自是至道光之际，军需、河工、赈务、赔款之用，及历次事例之开、盐商等报效、修河工料之摊征，凡为不时之入供不时之出者，为数均巨，然例定之岁入岁出仍守乾隆之旧”（29）。
    决定这种僵化的财政经制的原因是多方面的，但最重要、最直接的一个原因则是岁入中举足轻重的地丁银数被“不加赋”所限制而相对固定化。
    乾隆中岁入经费四千数百万余两中，地丁一项即近3000万两（30），约占岁入经费70%。自是地丁每年稳定在2900余万两至3200余万两之间（31），而咸丰初之前，岁入各项经费亦在4300万余两至3700万余两上下浮动（32）。据此，地丁一项在全部岁入经费中始终保持7成以上的比例。在“量入制出”（33）财政原则指导下，由于占如此重要地位的田赋收入有常，很难想像岁出经费有多大回旋余地。国家遇到军需、河工、赈济等经费外的巨大开支，当然也只能靠开事例大捐及盐商富贾报效等经费外收入来弥补了。
    假如清代二百六七十年始终能维持物价低廉、风气淳朴的局面，最高统治者又能躬行节俭，讲求开源节流的理财之道，上述几近僵化不变的财政经制或许不致出现危机。然而，恰恰从雍乾之际起，出现了诸多前所未遇的新问题，其中对财政冲击最大的莫过于物价的急剧上涨。
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    清人最早敏锐的抓住物价上涨、通货贬值这一要害的当推桂芳，他在嘉庆十九年撰文指出：“康熙、雍正及乾隆之初，民间百物之估，按之于今，大率一益而三，是今之币轻已甚矣”（34）。照此说法，从雍乾之际至嘉庆晚期大约80年间，物价上涨3倍，银钱则贬值为原有的1/3。据今人研究，通货膨胀系因人口激增与西班牙银元大量流入中国所致（35）现存清代有关档案及当时人片断零星的记载，可以证明乾隆年间前后米价上涨幅度在2-4倍之间（36），而米价翔贵又势必扯动价格总水平上扬，可见桂芳之说大致可信。
    物价的急剧上涨已严重影响国计民生，使“官吏庶民俱汲汲以患不足”（37）。既然如此，为什么不对僵化的财政经制加以调整呢？桂芳解释说：“取民之制，如赋税之入，不能以其币轻而益之。结果只能是“国帑岁下，虽循常则而有司竭蹶，则必他有侵冒以为取偿，而如河工料价、军需口粮之属已多溢于例矣”（38）。看来，一切问题的症结还在于“赋税之入”有常。在货币大幅度贬值的前提下，必欲维持例定岁入岁出，只能彻底锢死调节经济的财政杠杆。
    下面先来探讨桂芳所言“虽循常则而有司竭蹶，则必他有侵冒以为取偿”这一层意思。
    清承明制，内外文武官员俸禄极其微薄。雍正初对固有给薪给制度进行改革，地方文职官员除俸银外，加给养廉，其数额较之原俸高出十数倍、数十倍乃至百数十倍。不过，从往昔私征耗羡到明发养廉，就总额而论，不是增加了，而是降低了许多。雍乾之际历任部院大臣及地方大吏的孙嘉淦说养廉尚不及火耗之“少半”（39），长期主管中央财政的钱陈群亦说火耗“倍之”养廉（40），确属实情。加以初定养廉时，“两司以上之养廉，不无稍厚，而州县以下，未免犹薄，剧如江浙，瘠如川黔，虽多寡悬殊，其不足于用则一”（41）。是以当时就有人尖锐地指出：“养廉者，其名；而养不廉者，其实也”（42）。
    在风气淳朴、物价较低的雍乾之际尚且如此，至乾隆中期以后及嘉道年间百物翔贵、风尚奢靡之时，则大臣官吏之困窘竭蹶更可想而知。按道理讲，清廷本应根据物价上涨幅度相应提高廉俸，但囿于僵化的财政经制，且经费岁入又有日益短绌之势，因此额定养廉始终被限制在三百数十万余两（43），雍正初所定，经乾隆十二年调整确定的督抚以至州县牧令的养廉数额直至清末几乎没有改变（44）。养廉既不敷办公、日用、应酬之需，官员们只好另谋生财之道，即洁身自爱或怵惕因果者亦不能免于收受陋规，如道光年间任陕西督粮道这一肥缺的张集馨，虽自律尚严，每年仍有6万余金的进项（45），其外快高达本任养廉（2400两）20倍以上。至于廉耻丧尽者更大肆贪污婪索了。乾隆四十六年甘肃通省官员折捐冒赈巨案侵蚀捐监银在千万两以上（46），首犯原任甘藩、升任浙抚王亶望被抄“家赀至三百余万之多”（47）其未经估值、径直没入内务府的古玩字画、西洋奇珍更不知凡几。桂芳所谓“国帑岁下，虽循常规，而有司竭蹶，则必他有侵冒以为取偿”，盖指此而言。