宋朝建立后，鉴于唐末五代君弱臣强、内轻外重、割据混战、王朝短祚的教训，在人事管理制度的改革方面围绕着如何加强专制主义中央集权而进行。其主要手段是，由宰相府和吏部各铨选机构集中考校和差注全国各级官员，皇帝直接任免在京中央主要官府的高级官员，而各级地方长官则很少有人事任免权。这种人事管理制度对于巩固中央集权统治起到了重要作用。但在社会经济发展水平差别较大、交通不便等因素影响下，也会产生官员麇集于内地而不愿到条件差的边远地区任官等弊端，此弊随着权摄官在北宋末至南宋的大量增加而更加显露，其危害也日益突出。
    封建政府官位缺员，由他官临时代理，汉代称“行”，唐五代称“摄”。唐末五代，藩镇专权自恣，所辖州县官有空阙时，自行派人署理其职，然后申报朝廷，朝廷批准者颁发文告，为正式命官，未经朝廷授命者，为摄官。当时，摄官人数很多，如唐武宗会昌元年（841），“州县摄官，假名求食，常怀苟且，不恤疲人”。后唐明宗天成元年（926），乃至“诸道州县悉是摄官”①。摄官的增多，造成地方割据势力权势膨胀，中央集权削弱。北宋开国之初，为革除此弊，曾极力控制地方官的任命权。首先是派京朝官出任地方知州、通判、知县等要职，逐步取代原来控制地方的武臣。其后，于开宝四年（971）下令，严禁诸道州县继续差用摄官，各地“凡有阙员，画时以闻，当旋与注官。若正官未到，各以见任他官权管”②，不许非朝廷命官权摄州县官职。并且各州需委派专人及时向朝廷汇报本地缺官数额，以便及时差人。此后，宋政府不断充实修订差用权摄官的原则法令，从而改变了唐末五代滥用摄官的局面，仅在两广地区保留了由转运司考试录用当地士人为摄官的地方性用人制度③。但是，从北宋末到南宋，权摄官再度增多，并给当时的政治、经济等各方面造成了不同程度的危害。本文试对宋代权摄官的任用原则、泛滥危害及其原因诸方面作一初步探讨。
    一、权摄官及其任用原则
    宋代的权官，大体分两种：一种是受官、职、差遣分离制度的影响而出现的。如贡举官不常置，以礼部长贰代理时，称知贡举，若以其他官员代理，“虽在礼部长贰之上，皆称权知举，盖知举乃礼部职也”④。北宋前期，“大理寺判官或一员两员不定，少卿一员，以他官权”⑤。这些官员都是朝廷正式命官。另一种如两制官，任用资序较浅的官员担任时称直官，谓直学士院等，“学士俱阙，他官暂行文书，谓之权直，”也称兼权、兼权直。而直官，“其实正官也”⑥。即寄禄官和差遣职事分离后，担任某一职事官，要求官员具有相当的寄禄官阶，如果寄禄官低于所任职事官，便称权知、权、或权发遣等。元祐以后，曾“置权尚书、权侍郎”，以“待资浅之官”⑦。这类权官多是正式命官的特殊称谓。本文以下只重点讨论另一类权摄官，《朝野类要》卷二《差摄》条称之为“权局”。即由帅司、监司、郡守等在所辖州县官暂阙时，临时依照条法委派现任官或待阙官代理的用人制度。其制：“帅抚、监司、州郡，选有官或待阙人摄职，称之权局，本官自谓被檄者是也。若白身人、借摄文学、助教、将仕郎、副尉、承信之类，谓之白帖，在法有禁”。即非官员的“白身人”及无品散官，一般不许权摄州县官阙。差用权摄官的条法有的被收入《庆元条法事类》作为法令，或散见于史籍中。
    条令规定：州县缺官，朝廷未派或所派新官因故未到任之前，允许同级官员或现任次官权摄其职，而非朝廷命官或曾犯罪的官员不得权摄。如转运使、副，提点刑狱、提举常平等监司官可以互相权摄，或由大州知州权领，知州阙须由通判权任，通判阙由幕职官或知县兼权，知县阙则由主簿、县丞兼权等。县级官员中，一般“惟繁难县分知县及巡检、县尉、课利场务许差权官”，县丞、主簿等阙位，不需差权官⑧。
    北宋中期以后，员多阙少的矛盾日益突出。一官阙，常有三五人等待，而已注授官职不得不暂时闲居、以待在官之人任期满后才能上任的“待阙官”便不断增加。待阙官所待之阙均是地理位置、经济收入等条件优越的官职，而边远地区仍有缺员现象。待阙官在以下几种情况下允许担任权官：一是“诸繁难县令阙（谓吏部籍定者），本路无官可差者，转运、提点刑狱司于罢任待阙官内选差年未六十，曾历县令、无私罪疾病、及见任非停替人权”⑨。二是茶马司买卖官暂阙，可差待阙官权摄。元丰元年（1078）规定：“卖茶官如非其人，许本司选择，于事简处对移。如阙正官，即与得替待阙官内差权，或指名差权，或指名牒转运司差”⑩。三是在战争等特殊时期，缘边城寨兵马官暂阙，可差用待阙官。如元丰元年曾诏：“诸路缘边城寨阙官，及管押兵马缓急事宜差使，并许经略安抚钤辖司于待阙得替使臣至军大将内权差勾当。每月一具所差员数、职位、姓名申枢密院”（11）。四是酒税等课利场务监当官缺正官时，转运司可先选差本州及邻州官员权摄，“本州及邻州实无可差”，则可“于本路待阙官内差权，其亏欠责罚，依正监官条”（12）。此外，巡检、县尉暂缺正官，可由提点刑狱官选现任他官权摄，无可差者，也许待阙官权领。其他情况下严禁差用待阙官。
    除现任官和待阙官可差充州县权官外，从宋神宗元丰年间开始，补授了文学、参军等散官而不许参加吏部差注的特奏名出身人，遇大赦之后，可充任边远州县权摄官，若满任无过犯还可到吏部参选注正官。但杂流入仕如进纳买官、借补入仕等，不在差用之列。条令规定：“进士、明经、诸科，恩泽授诸州参军，年六十以下，并许召保，注权官”（13）。即须由“本县、本州、转运司次第保明，申尚书吏部，有升朝官三员奏举”（14）。所注阙位以广南和四川州县小官职为主，但不许注授西北三路沿边官阙。徽宗政和二年（1112），重申旧制，规定：“应特奏名授诸州参军，系三举，年未及六十，并许权注广南东西路并梓夔路新边州军摄官。……诸州文学人，愿就前项路分差遣者，听。仍免经恩保奏，许注权官”（15）。