1900年夏季，由英、俄、德、法、美、日、意、奥八国军队组成的联军发动侵华战争，他们进攻的第一个目标就是天津城。7月14日，天津城失守。由此，天津经历了长达两年的外国军队占领时期，直到1902年8月15日，清政府代表袁世凯接管天津政权为止。这次事件，不仅是中国近代历史上被多国军队长时期军事占领的唯一记录，而且还出现了由八国联军组成的占领军政府--都统衙门。对这一特殊历史时期的研究，以往因资料的限制，或局限于中外交涉，或仅仅将其视为殖民政权加以批判而已。记录这一时期的权威性史料--《天津临时政府（都统衙门）会议纪要》的出版（注：天津社会科学院出版社2004年版。），使得我们对这两年的历史有了比较清晰的认识。本文主要通过对《会议纪要》的研究，针对这一时期的问题，做一些阐释和考证。
    一都统衙门的建立
    八国联军占领天津两天后，也就是7月16日，联军指挥官开会协商恢复城市秩序。俄军司令官、海军中将阿列克谢耶夫是会议的召集者，他在会上首先提出成立一个临时政府管理天津，由出兵各国各选派一人组成委员会。但是，这个委员会对城市事务只有发言权，要另外委任一名总督主持政府工作，掌握行政权。这个方案暴露出俄国人想独揽大权的野心，当即遭到英、日、德3国的反对（注：李德征、苏位智《八国联军侵华史》，山东大学出版社1986年版。）。18日，召开第二次联军指挥官会议。各国最终达成妥协方案，由当时派兵最多的俄、英、日3国委派3名拥有同等权力的军官担任委员，组成临时政府，政府管理部门则分别由各国派员负责。尽管这一方案获得通过，但是德、法指挥官同时声明，政府的这种组成只是暂时的，随着其来华军队数量的增加，他们保留委派临时政府成员的权利。于是，由俄、英、日3国分别委派沃嘎克上校、鲍尔中校和青木宣纯中佐出任委员组成的“天津城临时政府”成立。
    临时政府成立于7月30日，地点设在位于海河三岔河口的直隶总督衙门。于是，临时政府的中文名称最初被称作为“总督衙门”，半个月后确定正式中文名称为“都统衙门”（注：《八国联军占领实录--天津临时政府会议纪要》，第10次会议（1900年8月14日）。（以下凡出自此书者，一律简为“第×次会议”。））。在清代，八旗分驻各省，坐镇地方，名为“驻防”，专设将军、都统、城守尉等职官统率。如张家口和热河都统，官阶与将军同样为从一品，其官署称“都统衙门”。统帅八旗的都统同时治理辖地民政，为地方最高行政长官，天津临时政府取“都统衙门”为名，在其发布的中文告谕中，也称临时政府委员为“都统”，表明其为军政府（注：为行文方便，以下称“都统衙门”或“临时政府”，意义相同。）。
    按照临时政府建立时公布的“行政管理条例”规定，政府委员应由“联军司令官会议选举产生”。但是实际上，各国委员均由本国司令官提名，再由联军司令官会议通过，临时政府组成的过程显示出列强之间在政府权力分配上不断发生的矛盾和争斗。8月2日，都统衙门发布第一号中文告谕，宣布临时政府成立，其中提到英、俄、日3国，马上遭到法国司令官的反对。临时政府要求派1名法文秘书，也遭到法国司令官的抵制，提出只有法国在临时政府委员会中拥有1名委员的前提下才能委派秘书。10月，刚刚抵达天津的德国元帅瓦德西直接通知临时政府，称他要委派1名具有同等权力的德国委员加入临时政府。11月14日，由各国司令官任命、联军司令官会议通过的德国委员法根海少校、法国委员阿拉伯西中校和美国委员福脱少校出席委员会会议，临时政府成员增加到6名（注：第68次会议（1900年11月14日）。）。但是，刚过了10天，意大利海军上将坎迪亚又提出，由于其他6国已经在临时政府拥有代表，意大利理所当然应该派代表参加委员会。1901年4月，卡萨诺瓦海军少校作为意大利委员在临时政府就职。在八国联军中，只有奥匈帝国没有参加临时政府。当奥军司令官提出派代表参加时，却由于奥国在华军事力量有限，遭到各国的反对而未成。5月10日，美国宣布退出临时政府，此后临时政府就一直由6名委员组成。
    临时政府下设巡捕局、卫生局、库务司、司法部、公共工程局以及总秘书处和汉文秘书处。各机构为首者，除了巡捕局局长是一名英国军官外，其他都是具有专门资格和能力，有的还是久居天津，对中国情况比较熟悉的外国人，甚至是能讲一口汉语的“中国通”。如担任汉文秘书长的丁家立是久居天津的美国人，与李鸿章关系密切，曾创办北洋大学堂并任总教习，也曾任美国驻天津领事馆副领事。卫生局长德博施是一名法国医生，曾任法国驻华公使馆医生，当时正在天津行医。公共工程局局长、丹麦工程师林德，长期生活在天津，从19世纪80年代就在英租界从事公用事业，19世纪末参与海河治理工程。