二、一院制--无奈的现实抉择
    辛亥功成，民国肇建。1912年3月11日南京临时政府颁布的《中华民国临时约法》正式确立了资产阶级共和政体的三权分立制度。梁启超等立宪党人梦想已久的国会终于以革命的手段取得了。梁氏接受了共和政体，回国通过组党等手段积极参加政治活动。在一片政党政治的呼声中，梁亦希图参与国会竞选，组成本党的责任内阁，实行纯粹的政党政治。
    民初国会的组织经由北京参议院于1912年5月7日议决采两院制。在8月10日公布的《中华民国国会组织法》中第一条即规定民国议会以参议院与众议院两院组成，（注：中华民国史事纪要编委会：《中华民国史事纪要（初稿）》，中华民国元年七月至十二月卷，中央文物供应社（台北），1971年，第93页。）这与梁启超的主张相符。当时关于一院制与二院制的选择尚有一番争议，主两院制者理由多与梁氏相同，而主一院制者则认为一院制可以避免两院的重复议事，能提高立法效率，还可避免两院互生冲突而为行政机关所操纵，并且人民意志是统一的，假如代表人民意志的两院对某一法案的态度相反，那么到底谁才是真正的人民意志呢？（注：徐矛：《中华民国政治制度史》，上海人民出版社，1992年，第56-57页。）最后两院制的意见占了上风。
    民初国会参众两院的选举方法均采自西方国会，遵循参议院代表各地方政治势力，众议院代表全体人民之原则。参议院中多集中各地方社会上层精英，而众议员更多地是来自中下层民众。国会开幕不久便陷入了无尽的党争，影响到各议案的通过与国策的制定，这自然令信奉国权主义的梁启超大为不满，他曾撰文批评道：“（国会）乃自肇建以来，声光销歇，日甚一日，未及三月，而天下之望，殆已尽去，八百员颅，攒动如蚁，汹汹扰扰，莫知所事”，（注：《合集·文集》之三十，第43，62、76页。）这是梁第一次对国会表示不满，现实中的国会远不如规划上的那么美好。梁启超一方面与其前身是革命派的国民党有着不可释怀的芥蒂，一方面又“想带着袁上政治轨道，替国家做些建设事业”，（注：《合集·文集》之三十，第43，62、76页。）其政治态度难免倾向于袁世凯，对国会中的民党议员不迁就于袁氏的行为难免有些不满。最终第一届国会在袁世凯的摧残下无疾而终，梁氏虽有过抗争的举动，但亦无济于事了。在此一阶段内，梁启超仍主二院制，并有设国民特会与国家顾问院二特殊机关之议。国民特会即两院联席会议，为国家最高机关；而国家顾问院为类似于日本枢密院，智利顾问院的机构，由国会两院各选举四人加上大总统推荐的五人组成，拥有相当大的权力。（注：《合集·文集》之三十九，第88页。）不过，这些主张并未产生什么影响，梁启超也没有坚持。在反袁战争结束后，梁氏一边通电力主恢复国会，一边提出了一院制的主张，作改良国会的打算。梁于1916年8月10日第一次与报馆记者谈话中曾对民初国会中的剧烈党争作出评论：“前次国会两党各占一院之多数，而其少数党各以此互相牵制，实为宪政开幕之污点。今次既无党派之存在者，恶现象当不至再见也”。（注：《合集·专集》之三十三，第134-135页。）经历了浴血奋斗才换得了约法恢复，国会重开，梁启超也不愿再看到国会陷入整日不休的党派争斗中，期望议员集中精力以完成制宪大业，以巩固国基，“夫此次国会之恢复，实以无量数人之血换来。国人曷为甘出此极重之代价，凡欲求产出善良之宪法，为国命民命之永远保障耳。苟宪法终不能产出，则议员终何以谢天下”。（注：《合集·专集》之三十三，第134-135页。）紧接着在1916年8月16日与报馆记者第二次谈话时他公开提出了一院制的主张，“但以我国现在之国情及前次经过之状况论之，则两院制之利益丝毫不能得，两院制之弊害无一不备，盖两院议员同在党派之漩涡中，苟两院而同以一派占多数耶，则结果两院同为一派意思所左右。所谓以上院调节下院之利益终不可得，苟两院各由一派占多数耶，则甲院所可乙院否之，乙院所可甲院否之，两院永不能一致”。（注：《合集·专集》之三十三，第136、136、136-137页。）此时梁启超无疑是联想到了民初的议会政治实践，回想当初在国会中进步，国民二党斗争激烈，在宋案，大借款等问题上，双方针锋相对，毫无妥协调和精神，两院制并未能起到调和之功用；而在国会与内阁等行政机关之冲突中，参议院也没有做到居中缓冲，两党各居一院，互不相让，议案甚难通过，故难以施展梁启超等进步党人的政治抱负。虽然梁启超，汤化龙等进步党人曾倡不党主义之论，但在梁看来“不党主义”并不能解决问题，“宪政必恃政党为运用，此无可逃避之公例，不党者一时之现象也”。（注：《合集·专集》之三十三，第136、136、136-137页。）要解决问题，便惟有施行一院制了，梁认为“……我国实无两院之必要，若必设两院者，则上院必须有特殊之组织，及特殊之职权。特殊之职权且缓论，所谓特殊之组织者，谓宜设法网罗国中特殊之势力，使萃其中坚于国会。然吾尝百思而不得其法，盖吾国现时社会之组织，本无所谓特殊之势力，借曰有之，则或非正当，或根柢甚浅薄，既不可网罗，亦无从网罗也”。（注：《合集·专集》之三十三，第136、136、136-137页。）
    此时梁关于国会上院的观点已与当年那篇《中国国会制度私议》中的观点相差何止千里了，时势的变化正是其根源。共和政体的建立使当年梁所主张的皇族议员，敕选议员以及代表蒙藏特殊阶层之议员均失去了理论依据而不能存在了，参众两院均是由选举产生，一代表人民，一代表地方。所以梁氏认为当时的社会结构下已无特殊势力可言，故实无设立两院的必要；并且从政治方面考虑，旧国会中国民党议员多于进步党，进步党人不能控制议场，这最是令梁启超头疼的问题，（注：张朋园：《梁启超与民国政治》，（台北）食货出版社，1978年，第95页。）一院制国会或许可以多少扭转这种力量对比亦未可知。