中英《南京条约》签订后，中国传统外交格局发生了重要变化，西方国家在清政府对外关系中的地位日益显著，传统的朝贡管理机构礼部和理藩院已经不能适应这一新形势。清政府对两次鸦片战争时期的外交体制作出了一定程度的调整，创设了专门针对西方国家外交的五口通商大臣体制。由皇帝任命并被派驻广州的五口通商大臣办理对西方国家的外交和通商事务。五口通商大臣体制滥觞于鸦片战争期间的禁烟和议和钦差大臣，在鸦片战争之后又大致经历了两江总督和广州将军同时负责的“两头体制”时期、“两江总督兼任”时期和“钦差大臣空位”时期等极为复杂的演变过程。到1844年4月最终形成了由两广总督兼任“五口通商大臣”这一办理西方外交事务的新式体制（注：关于“五口通商大臣体制”的形成见拙作《中国首次对西方外交冲击的制度反应》，《人文杂志》2003年第四期。）。五口通商大臣体制的设置是两次鸦片战争期间清政府在外交制度上所作出的主要变革，但五口通商大臣体制的运行却引起了更多的中西摩擦，在一定程度上恶化了清政府《南京条约》之后的国际形势，这一结果主要由这一体制本身所蕴含的缺陷所引起。本文拟从四个方面对五口通商大臣体制的缺陷进行分析。
    首先，清政府五口通商大臣体制与清政府外交实践的不相统一。
    1844年4月正式确立的广州五口通商大臣体制，按照其本身的的职权而言，五口通商大臣总揽五口通商事务，是执行对西方外交的总负责人。“大皇帝钦差大臣驻粤，专办各国通商善后事宜。”（注：《中国近代对外关系史资料选辑》上卷，第一分册，上海人民出版社1977年版，第117页。）这一职务虽然设在广州，但在理论上，不仅广州外交事务由其办理，而且福州、厦门、宁波和上海的通商外交事务，也要遵从五口通商大臣的指导。“广州早已开市，其余各口亦次第通商，一切事宜，系奉大皇帝钦派大臣来粤，会同总督、巡抚、监督筹办。如有所言，应即据实禀陈，听候酌夺。”（注：《第二次鸦片战争》第一册，上海人民出版社1978年版，第47页。）这一职权最后由道光帝在1844年4月任命耆英为五口通商大臣的谕旨正式加以确立：“各省通商善后事宜，均交该督办理。”（注：《鸦片战争档案史料》第七册，第424页。）在1848年，道光帝又再次重申了五口通商大臣的这一职权：“耆英系总办夷务之员，五口通商事务均应管理。”（注：道光朝《筹办夷务始末》第四册，中华书局，1964年版，第850页。）清廷的五口通商大臣体制的设置是按照“皇帝→五口通商大臣→地方外交官员”这种垂直管理进行的。
    但在事实上，在两次鸦片战争期间，五口通商大臣实际所办外交事务基本上仅限于广州一口，其它四口的外务皆由当地的督抚、道台等地方官员独立处理。四个通商口岸的外交事务处理皆由所在地的督抚们直接上奏皇帝，并最终向皇帝负责，而不是在理论上的外交上司--五口通商大臣的指导下来执行他们的外交政策。在1861年1月奕奏请设立总理衙门的一份奏折中回顾：“查各国事件向由外省督抚奏报，汇总于军机处。”（注：咸丰朝《筹办夷务始末》第八册，中华书局1979年版，第2675页。）这一说法也证实了五口通商口岸所在地的督抚们各自拥有办理外交权力的事实。这种地方办理外交的惯例源于清朝旧制。按照这一制度，中央政府的礼部和理藩院只办理藩属国的交聘往来，而一般的通商交涉事宜都由各地方官吏办理（注：刘子扬《清代地方官制考》，紫禁城出版社1988年版，第43页。）。由地方官办理外交事务这一传统从道光帝在1843年9月的谕旨中进一步得到了确认：“现在五口通商章程初定，头绪纷如，一切事宜，必须明干之员，随同该督抚办理。广东省着祁贡、程遹采督同藩司黄恩彤，一手经理；江苏省着壁昌、孙善宝督同咸龄、宫慕久，履实办理；福建省着刘韵珂、刘鸿翔督同藩司徐继畬，妥为筹办；至浙江省规模甫定，海口纷歧，着刘韵珂、管遹群遴派熟悉夷务大员，前往各海口，协同该地方官，实心办理。”（注：道光朝《筹办夷务始末》第四册，中华书局，1964年版，第1568页。）
    在广州，通商事宜是由粤督指派专员办理。耆英时代有黄恩彤和赵长龄等夷务委员负责交涉事宜。“广东夷务，督臣耆英为之总，抚臣黄恩彤为之副，又有道府厅赵长龄、刘浔、铜麟等为之理谕侦察。”（注：《第二次鸦片战争》第一册，上海人民出版社1978年版，第47页。）在福建，在福州和厦门开港后，在两地均成立了“招商总局”，由福建布政使会同福州知府和兴泉永道办理（注：《福建通志》，《外交志》。）。在1846年8月28日福建布政使徐继畬的奏折中就谈到“兼通商一事，臣系专派之员。虽参商督抚，臣随时办理，而是否吻合机宜，由自信合无。”（注：任复兴《徐继畬与东西文化交流》，中国社科出版社1993年版，第389页。）从1847年升任福建巡抚直到1851年，徐继畬仍然继续担当着处理福建两处通商口岸的外交事务的主要责任。在宁波口岸，前期基本由浙江巡抚和宁绍台道在已革道员鹿泽长的协助下独立负责处理西方国家领事进驻宁波城、租地划界事宜。后来，苏松太道咸龄调任宁绍台道，直接处理宁波口岸的外交事务。在上海，外国领事、商人和教士在上海城内城外的进出、租地章程，都由上海道宫慕久与各国领事们制定。这些当地督抚们和通商口岸的地方官员们在办理西方通商事务时，根本无需向五口通商大臣请示。这些地方官员们不仅按照旧传统独自地处理牵涉到本地的外交事务，而且同时也有道光皇帝的谕旨作为他们行施这一职权的合法依据。他们与驻扎在广州的五口通商大臣在处理西方通商事务的实际权限方面，更多地体现出横向同僚关系，而不是理论上的纵向关系。
    五口通商大臣在理论上专办对西外交和实践中五口地方督、抚、道、府可以独立办理外交这两种机制的内在矛盾性，导致了第一次鸦片战争之后，一方面由五口通商大臣统一领导五口的对西方外交，但另一方面也出现了由地方官员独自分别办理外交的“二元”局面。这最终使得通商口岸的外交各行其是，条块分割，以致五口通商大臣制定的对外政策和战略难以与其它四口实行的外交政策协调一致，导致了五口通商口岸在对西外交政策的统一性受到严重损害并出现某种程度上的混乱。