第四，五口通商大臣体制没有明确规定最高外交决策权。
    清代在省一级虽然确立了总督和巡抚为军政首长的制度，但朝廷对督抚们的行动有着严格的限制，一切较为重大的政务都必须奏报皇帝。如督抚们有越轨之处，立予法办。故清代督抚们虽被授予一省或两三省的军政权力，但在湘淮系出身的督抚们崛起前，地方上并没有发生拥兵自重、对抗朝廷的地方势力。“天子亲览万机，一切取裁于上，百执事拱手受成”，以至于“渐摩既久，以推诿为明哲，以因袭为老成，以奉行虚文故事为得体”（注：《魏源集》，中华书局1979年版，第328页。）。“固守成例是在清专制政府下面做官的唯一官箴”（注：李剑农《中国近代百年政治史》，复旦大学出版社2002年版，第25页。）。这种决策权出于皇帝一人之手的专制政体，使这一时期的钦差大臣们、通商口岸的督抚们以“人臣无外交”（注：《礼记》中“郊特牲”：“为人臣者无外交，不敢贰君也。”），“中国从无便宜行事之大臣”，他们只有“代奏权”（向上反映）等为由，将对西方的外交决策权交到了皇帝那里（注：咸丰朝《筹办夷务始末》第一册，中华书局1979年版，第14-15页。）。“天朝法制，从无全权大臣便宜行事，我等钦派到此，事若合理，自可代奏请旨……”（注：咸丰朝《筹办夷务始末》第三册，中华书局1979年版，第739页。）1858年咸丰在一份廷寄中指出：“从前耆英等在广东，曾奉先朝谕旨，许其便宜行事。或因道途遥远，往返需时，然耆英等仍事事俱奏，并非专擅施行。中国既无此官衔，以后广东历任钦差大臣，亦无便宜行事之称……”（注：咸丰朝《筹办夷务始末》第三册，中华书局1979年版，第753页。）而皇帝又以“钦差大臣专办通商外务”，地方督抚们“安内攘外，责无旁贷”（注：《第二次鸦片战争》第三册，上海人民出版社1978年版，第22页。）为由，又将这种外交决策权踢回到钦差大臣和督抚们手中。这种最高外交决策权的缺失，使对西方外交事务的处理成了皇帝和大臣间相互推诿的游戏。1850年英国公使文翰分别在上海向两江总督和天津投文、1854年英法美三国在天津的修约行动，都是彼清廷以同样的方式应付了事的。
    直隶总督谭廷襄在1858年天津失陷后，对这种处理与西方国家外交的体制怨愤不已：“数年来，节次设法推辞，饬赴广东听候，而广东总督置之不办。即上海地方，有夷商可令羁縻，黄宗汉复舍之而去。遂至狡谋思逞，直抵津、沽，拦沙江不能全阻轮船，逼处堪虞，倍多要挟。”（注：咸丰朝《筹办夷务始末》第三册，中华书局1979年版，第736页。）当然，作为直隶总督，这一段论述有为天津被攻破一事开脱和辩护的嫌疑，但也道出了清政府外交中存在的制度性缺陷。
    对于这种弊端，1858年御史陈庆松曾不无尖刻地指出过：“向来办理夷务，本来通盘筹划。不过来到天津，支应回广东去，而广东亦不过搪塞了事，故事终不了。夷人机警，窥破此情，故于我全用劫法。不独叶名琛被劫去，近日抚局亦系劫成。”（注：《第二次鸦片战争》第二册，上海人民出版社1978年版，第317页。）对外决策的最终抉择权在中国大小官僚们多回合的太极推手中化作了无形，清廷主动转变外交政策的有利时机正是在这种“踢皮球”游戏中逐渐丧失，这一时期清廷外交政策的转变无不是在西方把屠刀架在清廷脖子之上才作出的被动“劫成”。
    缺乏了外交政策的最终责任人也使从琦善直到叶名琛在办理西方外交时充满了从蒙骗到拖延的机会主义色彩。鸦片战争初期，琦善因在天津退敌有功而获“片言片语，连胜十万之师”的褒奖。当某官员问起办理“夷务”有何机宜之时，琦善答曰：“吾有何法，不过骗其走开耳。”（注：赵宜珍《论琦善》，《福建论坛》1996年第五期。）广州将军、负责鸦片战争初期在广东中西交涉的伊里布，在传授办理夷务经验的一封信中指出：“夷务只可粗枝大叶去画，不必细针密缕去缝。”（注：《中国近代史料丛刊·鸦片战争》第五册，神州国光社1954年版，第419页。）而继任伊里布的耆英一方面在给道光的奏折中恶狠狠地诅咒英国人，另一方面又在与英国人的实际交往中，同英国公使交换女眷的照片，还热情地收公使的一个儿子为义子。叶名琛则秉持“不动声色”的策略，干脆对西方若即若离，企图使西方国家对中国的外交政策摸不着头脑。中国近代以来利权的逐渐丧失就是在这种“官僚无效率”中进行的，而西方也正是在这种官僚无效率中找到了侵略的借口。正如费正清评论的那样，“耆英和他的同僚们运用他们机会主义的策略，既在当时推进了和谈，又给未来贮积下了麻烦”（注：费正清等《外国学者论鸦片战争和林则徐》（下册），福建人民出版社1991年版，第241页。）。不论是琦善和耆英的蒙骗战术，还是叶名琛的拖延策略，都是清代官僚机制的产物。五口通商大臣体制设置中包含的最高决策权含混和矛盾之处，使办理外交的钦差大臣们、通商口岸的督抚们，甚至皇帝失去了制度本身对他们行为的制约，以致缺乏了对西方事态发展负责的终极责任人，并最终导致了在对西外交决策、中西谈判过程中皇帝和大臣之间的“踢皮球游戏”。
    通过对五口通商大臣体制上述几个特征进行的分析，可以发现这一体制新旧混杂，中央和地方因素皆有，它既不是专设的职官，也没有专门的衙门，体制中包含的混乱、过渡和矛盾之处非常明显。这一体制难以应付鸦片战争之后新的国际形势，并使两次鸦片战争期间清政府的外交实践产生了诸多负面效应。第二次鸦片战争之后，“五口通商大臣”体制及其职能最终被1861年设立的总理衙门和“南北洋通商大臣”所替代。