一、地方自治的理论与实践
    陈宝箴、黄遵宪在湖南新政中的最大贡献，就是具体地实施了他们所构想的“地方自治”理论。关于以湖南为基础实行“地方自治”的理念，陈宝箴似乎萌发得很早。据陈三立《巡抚先府君行状》云：“府君故官湖南久，习知其利病。而功绩声闻昭赫耳目间，为士民所信爱。尤与其缙绅先生相慕向。平居尝语人曰：‘昔廉颇思用赵人，吾于湘人犹是也。’府君盖以国势不振极矣，非扫敝政，兴起人材，与天下更始，无以图存。阴念湖南据天下上游，号天下胜兵处。其士人率果敢负气可用。又土地奥衍，煤铁五金之产毕具。营一隅为天下倡，立富强根基，足备非常之变，亦使国家他日有所凭恃。”这里所谓“营一隅为天下倡”，即是“地方自治”理念的发端。据此可知，陈宝箴自甲午战后，从被授湖南巡抚起，便有凭借湖南以行“地方自治”的设想。陈宝箴有关“地方自治”的理念，与康有为试图凭借君权，实施自上而下的变法改革主张是两种不同的路径和取向。其“地方自治”理念，也可以称为自下而上的变法取径。也即是后来陈寅恪先生概括地指出的：“盖先祖以为中国之大，非一时能悉改变，故欲先以湘省为全国之模楷，至若全国改革，则必以中央政府为领导。当时中央政权实属于那拉后，如那拉后不欲变更旧制，光绪帝既无权力，更激起母子间之冲突，大局遂不可收拾矣。”〔1〕湖南新政府推行的一系变法改革措施，其指导思想就是这一“地方自治”理念。因而它也是湖南新政中维新派变法改革思想的核心。过去研究戊戌变法史的专家学者，在论及湖南新政的贡献和作用时，似乎都没有注意这一点。
    “地方自治”的理念，虽云最早发端于陈宝箴，但将之作为一种理论形式提出，则是黄遵宪的功劳。黄在政变后给梁启超的一封信中，披露了他在湖南创办保卫局时，便将“地方自治”的思想灌注于保卫局及新政的种种改革实践中，他说：“自吾随使东西，略窥各国政学之要，以为国这文野，必以民之智愚为程度。苟欲张国力，伸国权，非民族之强，则皮之强，则皮之不存，毛将焉附？国何以自立？苟欲保民生，厚民气，非地方自治，则秦人视越人之肥瘠，漠不相关，民何由而强？早夜以思，府县会会议，其先务之亟矣。既而以又思，今之地方官受之于大吏，大吏双受之于政府，其心思耳目，惟高爵权要者之言是听。即开府县会，即会员皆贤，昌方正论。至于舌敝唇焦，而彼辈充耳如不闻，以又如何？则又爽然自失，以为府县全亦空言无益。既而念警察一局，为万政万事根本。诚使官民合办，听民之筹费，许民之襄办，则地方自治之规模，隐寓于其中。”〔2〕
    黄遵宪认为，一个国家要想独立于世界民族之林，必须以民族的富强为基础，民族的富强又必须以地方自治为根本。因此，地方自治，首先必须建 立类似日本或西方国家的府县（地方）议会制度。这就是为什么湖南变法初期，黄遵宪主张将南学会办成具有议院性质原因。但是，随着改革运动的深入和政治经验的进一步积累，黄遵宪 认识到处封建专制主义条件下的中国，地方官的任命是实行自上而下的“授职制”，因而他只对上级负责，不对百姓负责，即使建立地方议院，亦不能产生如西方议院中议政和民主监督的效果。欲求建立县议会，首先必须改革与之相对立的封建官僚制度。因为这种制度将百姓身家性命“委之于二三官长之手，曰是则是，曰非则非”，他们对百姓的“疾病祸难，困苦颠连”毫不关心，人民对其“勤惰清浊，昏明贤否”亦丝毫不了解，官民之间这种隔膜，结果造成官民对立的状况。因此，改革封建官僚制度便成了新政的首要任务。于是，黄遵宪 设计了保卫局这种机构，作为改革官制、实行地方自治的组织保障之一。
    黄遵宪所督办的保卫局，形式上是仿照日本的警视厅和西方国家的警察局而建立的。但是，保卫局又不完全等同于西方国家的警察局。而且，黄遵宪将资产阶级三权分立的思想级注射中，使保卫局兼有地方政权机构的性质。如他在手订的《湖南保卫局章程》中，〔3〕规定保卫届由官绅商中选出的总办和议员集权领导，采取议员议政的形式。“以人数之多算，定事之从违”。这是西方议院“多数决定”的民主原则。同时规定，章程（法律）一经通过，局中无论何人·必须严格遵守，否则依法惩处。如章程不善之处，可随时商请再议，但任何人不得无视章程，即应当遵守法制原则。
    保卫局又是一种由绅民出资，官方督办（官民合办）的机构。黄遵宪当时曾向陈三立解释他的这一意图：保卫局“必官民合办，费筹之于民，权分之于民，民食其利，任其责，不依赖于官局，乃可不撤，此内政也。”〔4〕可见保卫局含有官权于民。培养绅民的自治能力的意思。因此，黄遵宪把保卫局看作是“万政万事根本”。如办成功，“则地方自治之规模，隐寓于其中。而民智从此而开，民权亦从此而伸。”〔5〕梁启超解释黄的这一设想说：保卫局“为凡百新政之根底，若根柢不立，则无奉行之人，而新政皆成空言。”〔6〕显然，保卫局首先是一种保证新政得以推行的“地方自治”政权机构。其次又兼有维持社会治安，抵抗外来侵略之职能。
    对于改革官制。除保卫局外，由黄遵宪经办的还有课吏馆一项。粱启超在《上陈宝藏书论湖南应办之事》中提到，欲开民智必先开绅智，欲开绅智又必先开官智，因一切事皆需“假手于官力者”，“故开官智又为万事之起点”。“故课吏堂不可不速立”。课史馆是专为培训官吏而开设的，其目的在于改造旧式官吏，训练他们处理事务的能力与才干。〔7〕课吏馆开设有学校、农工、工程、刑名、缉捕、交涉诸课程。馆中设总理一员（黄遵宪自任），专司课吏一切事务。另外还聘请皮锡瑞担任课史馆训导员，聘请刑部主事王炳青（世琪）主讲法律。〔8〕课吏馆的设立，使那些“胸曾未有地球之形状，曾未有欧洲列国之国名，不知学堂、工艺、商政为何事，不知修道、养兵为何政”〔9〕的封建守旧官僚的思想多少得到启蒙（“开官智”），实际上起到促进改革封建官制的作用，是维新派向保守派争取权利的一种手段。所以，梁启超说课史馆“实寓贵族院之规模”。〔10〕
    除创办保卫局、课吏馆以改革官制外，陈宝箴、黄遵宪的“地方自治”理论中“分官权以民的主张。还包括把学校、水利、商务、农事、工业等事务，交由绅民自己去处理，把这些利弊兴革的权利下放给民间，〔11〕以便培养百姓处理问题的能力和独立性，也即是“自治其身。自治其乡”的能力。黄遵宪认为，如做到这一步。“则官民上下，同心同德，以联合之力，收群谋之益。”他还引用顾炎武“风教之事，匹夫与有责焉”的话，以说明官民同治或治权下放的合理性和必要性。〔12〕另方面，通过将政府部分权利下放，在削弱封建官吏权利的同时，政府与百姓的矛盾亦得以缓和。百姓对政府的依赖性逐渐减弱；而自身的独立性则随之增强。等百姓开始学会“自治其身”，感到自由的重要和民权的可贵，然后再向他们宣传资产阶级自由民权之说，使之“自主”、“自强”。由“自治其身”到”自治其乡”，继之则“由一府一县推之一省，由一省推之天下，可以追共和之郅治，臻大同之盛轨。”〔13〕那时，开议院建立宪政便成为水到渠成之势。
    以上是陈宝箴、黄遵宪在湖南新政中的“地方自治”理论的基本内容。概括地说就是：分官权于民，改革封建官制，去郡县专制之弊。为此，黄遵宪不大赞成急于开地方议院，他认为。在“民智未开”，百姓还缺乏“自治”能力，封建官制没有得到有效改革之前，即使开府县议会。亦空言无益，目前应当选择言必可行，行必有效的方案，切切实实地推行改革。陈、黄的“地方自治”改革方案就是为此而设计的，这也是为什么他们会“戮力殚精”地经营保卫局和课吏馆的原因。
    陈、黄在湖南实行“地方自治”，在当时的历史条件下还有其特殊的意义和深刻的原因，即他日国家虽遭帝国主义列强分割，湖南犹可侥幸于亡中图存。诚如黄遵宪所说：“万一此地割隶于人，民气团结，或犹可支持。即不幸力不能拒，吾民之自治略有体制，扰攘之时，祸患较少，民亡奴隶于人者，或不至久困重台，阶级亦较易升。”〔14〕陈、黄将它视为实现民族自强的根本和立国的基础，它比1905年清廷倡言筹备立宪、实行自治要早8年，可谓开风气之先。湖南新政之所以能够取得较大的成功，很大程度上是因为实行了这一套“地方自治”的理论。