奥古斯都元首制是世界古代文明史上出现的一种十分独特的政体。德国著名历史学家蒙森称之为“两头政治”（Diarchia），即元首和元老院共治。在这种制度下，皇帝和元老院分别管理一部分帝国。当代英国罗马史学家斯卡拉德称奥古斯都为立宪君主（a constitutionalmonarch）〔1〕，这就是说，奥古斯都元首制是一种君主立宪制。实际上，罗马帝国的开创者是恺撒〔2〕。亚克兴战役后， 屋大维承袭了恺撒帝国的全部权力。不过，他吸取了历史的教训，既没有像苏拉那样激流勇退，也没有像恺撒那样盛气凌人，而是耐心地体察民情，一步步摸索前进。他既不肯全盘抛弃近500年的共和传统， 更不愿轻易丢掉已经到手的个人权力。于是，他找到了被当时民意肯于接受的外部形式，打出“恢复共和”的旗号，他本人则选中“第一公民”的头衔，从而创造了一种新的政体--元首制。奥古斯都元首制是通过改革日臻完善的，在政治上可以析出如下特色。
    一、突出元首权威，强化专制君主地位
    奥古斯都一生获得许多头衔，有些头衔并非正式官衔，但这些头衔对突出元首的权威具有重要作用。屋大维把继承恺撒的权威和恢复国家的正常秩序作为自己的首要任务。公元前30年，他像恺撒一样，以“皇帝”（imperator）之头衔为第一名（praenomen）。公元前29年，他让元老院批准了他的一切行动。他利用监察权对元老院进行清洗，致使元老人数从1000名减至800名，屋大维的名字被列在元老名单的最前面， 称首席元老。
    屋大维不以“皇帝”和“首席元老”头衔为满足，于是，他在公元前27年进行了第一次政治变革，从而为元首制的建立奠定了法律框架。公元前27年1月13日，在元老院会议上， 屋大维突然宣布放弃全部权力，将全部行省交给元老院和人民任意支配。这一声明立即引起了会场上的一片反对声。他借机故作姿态，“不情愿地”接受了三大行省（西班牙、高卢和叙利亚）为期10年的管理权，其余行省则由向元老院负责的代行高级行政官治理。三天后，感激涕零的元老院又授予屋大维“奥古斯都”的头衔。
    奥古斯都在谈及这次变革时说：“此后，我在权威方面超过了所有的人，但在每一种职位上我并不比我的同僚握有更大的权力。”〔3 〕其实，他只说对了一半。在拉丁语中，“权威”（auctoritas）同“权力”（potestas）却是两个不同的概念，但二者既有区别又有联系。“权威”没有严格的法律意义，它是个人的品格，不能通过法律赐给一个人，也不能把一个人的权威转给另一个人。奥古斯都的权威没有为其权力提供法律依据，只意味着他比国中的其他人有较多的特权，较大的道德上的威望。“权力”是法律授予的政治上的强制力量（但不包括指挥军队的权力）。表面上，奥古斯都与自己的同僚担任同一职务，似乎握有同样的权力，但是，由于他拥有高于同僚的权威，因此，他们的权力所发挥的作用便不可能是等同的。
    说到底，奥古斯都的“权威”最终仰仗军队。内战结束后，他和他的代理人统领28个军团中的绝大多数军团。管理伊利里库姆、马其顿和阿非利加行省的三个领兵的代行执政官只控制5～6个军团。如果这些军团的将领也忠于元首，奥古斯都对军队的控制可谓是牢靠的。因此，奥古斯都元首制是建立在军事统治之上的。正如恩格斯所说：“建立在军事统治上的帝政（不是指这个或那个皇帝）是无法改变的必然性。”〔4〕所谓帝政，实际上就是专制君主政治。
    然而，奥古斯都始终避讳“君主”（dominus）的称号， 而以“第一公民”或“元首”这个非正式的官衔作为头衔。人们很难从头衔上看出这种政体的专制君主制的迹象。
    Princeps （元首）不是PrincepsSenatus（首席元老）的缩写，它只是一般称呼。 在后期共和国作家们的著作中，它指的是杰出的国务活动家，例如庞培、恺撒和西塞罗，其中主要指庞培〔5〕。 但庞培元首制与奥古斯都元首制截然不同：庞培是旧的共和制度的卫道士，而奥古斯都则是借元首之名行专制之实的君主。
    从国家的名称上看，我们似乎也找不出奥古斯都元首制的专制迹象。在正式文献中，例如在普列涅斯特发现的古历上，有“他恢复了共和国”的字样〔6〕。 苏维托尼乌斯也记载说：“他曾两次考虑恢复共和国”〔7〕。公元前27 年奥古斯都导演的“恢复共和”的政治把戏并没有还权于元老院和人民大会，相反，他的权威和权力更加凌驾于元老院和人民之上。他所建立的元首制绝不像1688年英国“光荣革命”后建立的君主立宪政体，因为奥古斯都的权力要比威廉三世夫妇的权力更大、更绝对，换言之，奥古斯都元首制的权力核心是元首，而当时英国君主立宪政体的权力核心则是大资产阶级和新贵族把持的议会。
    公元前23年7月1日，奥古斯都在重病之后进行了第二次政治变革：他宣布辞去执政官职。这样做可使他摆脱日常的烦琐事务。元老院为感激他的这一举动又授予他两大特权：他的命令权不像其他代行执政官的命令权，当他进入城市圣界之后，这种命令权仍不失效；他拥有的是代行执政官的最高命令权。这意味着，他比任何其他行省总督拥有更大的权力。如果他不同意任何元老院行省总督的意见，他可以行使其压倒一切的最高命令权，可以向任何军队发布命令。从昔兰尼敕令铭文可以看出，元首对元老院行省的总督确有这种最高命令权〔8〕。
    人民比较欢迎保民官权。奥古斯都也喜欢这样的权力和权威。公元前23年，元老院通过决议，授予奥古斯都终身保民官权〔9〕。 从公元前23年至公元14年，他一直用保民官权计算他统治的年代。有了保民官权，他可以行使否决权、阻止权和帮助权，可以召集元老院商议国家大事。由于其他高级行政官在元老院会议上的发言次序先于保民官，因此元老院授予奥古斯都“第一发言权”，他可以在元老院的任何会议上第一个提出动议。
    这样，经过公元前23年的政治变革，奥古斯都的权威重新建立在两种权力的基础上：一是保民官权，即在罗马城内拥有民事权；二是代行执政官的最高命令权，即控制军队和行省的权力。此后，这两种权力一直是整个元首制合法统治的基础。
    公元前2年，“元老院、 骑士阶级和全体罗马人民”又授予奥古斯都“国父”的尊号。这一头衔是奥古斯都权威的最高体现。它意味着所有的人都要像家族成员服从“家父”一样服从“国父”。任何不忠于皇帝的人都不得担任官职，他同皇帝的友谊便被取消，结果他不是被流放，就是被迫自杀〔10〕。总之，随着头衔的增加和权威的提高，奥古斯都的专制君主地位也就越加不可动摇。