三、行省权力大而不专
    主张行省是地方分权和主张行省是中央集权的人，虽然对行省功用的认识相左，但对行省所握权柄颇重，二者的看法又如出一辙。
    关于元行省权重的最有代表性的史料依据，莫过于程钜夫《论行省》及明人批注。先来看程钜夫的说法：
    ……今天下疏远去处亦列置行省……名称太过，威权太重。凡去行省者，皆以宰相自负，骄倨纵横，无敢谁何。所以容易生诸奸弊。钱粮羡溢，则百端欺隐，如同己物；盗贼生发，则各保界分，不相接应；甚而把握兵权，伸缩由己。明人批注又曰：“元末各省专恣不相救，以底于亡。大明革省立布政司，与相公言合云”〔60〕。
    程钜夫言行省官恃宰相名分，兼握财赋、兵甲诸权，当是元行省权重的形象写照。但也应看到，他所言行省官“骄倨纵横，无敢谁何”，“伸缩由己”的情形，仅适合于某段时期。若以此概言有元一代的行省，未免失于偏颇。从程文“今江南平定已十五余年”句，可以窥知，该文撰于至元二十八年左右。至元二十八年以前，忙古台、阿里海牙分别专权于江浙、湖广二行省，程文所述大抵符实。但至元二十八年以后，忙古台移任江西行省，权势大减，阿里海牙受钩考自杀身亡，情况就与前有所不同，行省官也不复是“无敢谁何”，“伸缩由己”了。至于明人批注，只反映元末行省被允许便宜行事以后的情况，并非元代通制，不足为训。这一点，后面还将详细阐述。
    需要引起注意的是，至元二十八年前后，元廷制订了一整套比较严密的政策，将行省权力规范在大而不专的模式内。这种政策和规则对行省制的性质及功用，都是至关重要的。
    这套政策的内容大致有四项：
    第一，行省内部实行群官圆署和种族交参制，以成互相牵制、分权制衡之势。与元代其它官府类似，行省也实行群官负责和圆署会议制，行省官员通常由左丞相、平章、右丞、左丞、参知政事等六七人组成。所掌行政、财赋、军事、刑名等庶政，采用圆署会议和专官提调相结合的方式处理。圆署会议即行省官员集体参与的会议，圆议结果要以与议者押署的形式成为某种定议。史称：行省所掌重要政务，“事从公议”〔61〕，而且常有“大事集议，众论不齐”及某些与议官员“尝有违言”等情况〔62〕。据说，行省长官具有一定的“画一之权”〔63〕。但行省官员内部的互相牵制掣肘，又随处可见。行省的军事权，专门由佩金虎符的丞相、平章等官提调。钱谷财赋，也由朝廷指定的一二名官员掌管。其他官员一般不得随意干预。有的甚至“出入不复关闻”长官〔64〕。另外，行省多名官员中，常常是蒙古人、色目人、汉人交参任用。其长官又大抵是怯薛宿卫出身的蒙古人或色目人。就是说，行省机构的总体权力颇大，但由于群官议政和军事、财赋等专官提调，其处理各项庶政又是有所分工，互相配合、互相牵制的。每名行省官都不可能独立行使权力，而要受到其他同僚的协助或制约。即使是提调军事和掌管财赋者，也需要与其他官员一起同署议政，更不能将军事、财赋二柄集于一身。官员的种族交参和怯薛出身等，又是元廷对行省长驭远控的特殊而有效的办法。
    第二，行省辖区内宣慰司、路府州县、汉军万户府等仍然接受朝廷（吏部、枢密院）的任用、迁调、考课等管理。如前所述，即使是湖广、四川、云南、福建等边远行省路以下官吏的铨调升用，也由朝廷三年一次遣使举行。这就保证了行省辖区的地方官吏受辖于国家、效忠于朝廷的职业官僚的基本属性。他们虽然在日常政务方面与行省发生着这样那样的节制与被节制的关系，但因其任用管理之权操于中央，故与行省的上述节制或统辖关系多半是公务性的，而非私人领属性的。此外，成宗朝前后，行省朝觐述职和不定期迁调，朝廷遣官钩考、巡察等，或经常举行，或成为定制。这些均是行省难以自成体系和坐大称雄的重要原因。
    第三，以行省为重要对象的地方监察，构成了监察行省、防范其擅权坐大的特殊机制。江南、陕西行御史台的设置及其与二十二道廉访使司所构成的地方监察网络，是元代地方监察的创举。世祖末成宗初，行台监察御史和与行省同处一城的廉访司，相继取得了对行省官吏的奏劾、按问、刷卷等权力，而且有所成效〔65〕。换言之，元代行御史台及廉访司既注意了对一般地方官府的普遍监察，又把行省当做地方监察的重点对象。其结果，地方监察不仅发挥了整饬吏治，减轻官吏腐败的作用，而且充当了监督行省的有力工具。终元一代，行省与行御史台及廉访司大多处于某种程度的彼此对立、相互攻击的状态，正是上述机制的一种曲折反映。
    第四，行省区划上的犬牙交错和以北制南的格局。秦汉以来，地方行政区划大抵依山川地形的自然界限或历史传统等因素来确定。这种安排无疑是自古以来区域性管理中“山河形便”〔66〕惯例的体现。然而，客观上又容易被地方长官当做割据称雄的地理条件。自元代始，行省区划主要以中央军事控制为目的，不惜打破自然地理界限，不顾区域经济联系，人为地造成犬牙交错和以北制南的局面。如河南行省统辖黄河以南和长江以北的广大地区，但在黄河下游则以沂蒙山南麓为界与中书省直辖区“腹里”相邻，无险可守。又如，五岭地区被纵向切开，以江西、广东合为江西行省，湘、鄂、桂并入湖广行省，分设治所于南昌、武昌。于是，五岭不复为凭险割据的条件，又呈以北制南之势。秦岭以南的汉中地区被划归陕西行省，使四川盆地的北向门户洞开，无险可守。这种以北制南，各省北向门户洞开和人为实行形格势禁的政策，在汉地诸行省表现最为突出，从而使行省官失去了扼险而守、割据称雄的地理条件，朝廷就比较容易控制了。
    总之，通过以上四项措施和政策，元廷实现了对行省的严格控驭和有效监督，使其诸权力基本保持在大而不专的范围或限度内。保持这样的限度，朝廷对行省就能始终处于以重驭轻、以内驭外的有利地位。行省则始终从属于中央，禀命和效忠于朝廷。正因为如此，在中央与地方的权力结构和权力分配中，行省大体站在中央一边，主要发挥代表中央控制地方，为中央集权服务的作用，就不足为奇了。