在论及艾德礼政府的对印政策时，很多学者认为，艾德礼政府继承英国传统的“分而治之”殖民统治政策，一手策划和造成了印度的分裂。不过，在考察了艾德礼政府发布的对印政策重要声明--1945年9月19日韦维尔总督在印度和艾德礼首相在下院发布的声明、1946年内阁使团发布的“5月16日声明”即内阁使团方案、内阁给即将上任的总督蒙巴顿的指示及1947年2月20日声明之后，我们发现这些重要声明都充分显示了艾德礼政府维护印度统一的意愿。艾德礼政府的印度土邦政策也充分体现了它维护印度统一和强大的意愿。本文将对艾德礼政府发布的有关土邦政策的声明及在移交政权时为促使印度土邦加入即将成立的新自治领所作的努力加以分析，从而说明艾德礼政府并没有别有用心地制造了印度分裂的悲剧。
    一、印度土邦与英国殖民政府的关系
    在解决印度土邦问题时，艾德礼政府必须采取有别于对“英属印度”的政策，因为英国王室、政府与它们的关系不同于与英属印度的关系。
    印度土邦是印度封建领主的领地。在1858年11月1日英国女王发布文告宣布英国国王正式接替东印度公司对印度实行统治之前，英国殖民者对印度王公主要实施兼并政策，即以各种借口，如王公没有继承人、王公对领地管理不善、欠债欠税等，兼并土邦领地。从19世纪30年代到1857年印度民族大起义爆发前的20多年时间内，被英国兼并的土邦王公领地的面积占土邦总面积的三分之一。[1] （p73）英国殖民者的兼并政策无疑严重损害了土邦王公的利益，引起了一些王公的恐惧，因此，少数王公参加并领导了印度民族大起义。这表明，英国如果继续对土邦实行兼并政策，它可能遭到更强烈的反对。不过，大多数土邦王公在民族起义爆发时对英国镇压起义予以大力支持，这使英国政府认识到获得土邦王公的支持有利于他们对印度实行殖民统治。况且，此时英国不仅与俄国在中亚和阿富汗进行激烈的争夺，而且在东南亚与法国争夺势力范围。这种国际局势也迫使英国不得不改变土邦政策，改善与土邦王公的关系，以获得他们的支持。
    因此，在镇压印度民族大起义之后，英国殖民者采取措施改善与土邦王公的关系，不再随意兼并土邦领地，甚至将一部分已经兼并的土地归还给原来的土邦王公，他们主要通过与土邦王公签订条约或协定，对土邦实行间接统治。土邦王公承认英王的最高统治权，并承担形式不一的义务，主要是提供一部分兵力和承担一些军费开支；英国王室有权向土邦派驻驻扎官，名义上是协助土邦王公治理，实际上还有监视土王的职责；英国在一些战略地位非常重要的土邦派驻军队。英国政府对王公也承担一些义务，主要是承认并在必要时帮助维护土邦王公的世袭统治权、帮助王公对付外来侵略和镇压内部叛乱。
    为了解决印度的宪政问题，英国工党政府在1930年11月12日至1931年1月19日主持召开了具有历史意义的第一次圆桌会议，除国大党正在开展非暴力不合作运动而没有派代表参加外，穆斯林联盟等党派和一些土邦都派代表参加了会议。各方代表接受了一个基本原则，即印度中央政府应该是一个由英属印度和印度土邦组成的二元制立法机关的全印联邦。[2] （p111）在穆斯林联盟在穆斯林中的影响增强、成为全国性的穆斯林政党之后，联邦制是和平解决印度种族问题和宪政问题的唯一方式。遗憾的是，在1931年9月召开的第二次圆桌会议上，代表国大党参加会议的甘地在会上的表现非常令人失望。他强调国大党不仅代表所有的印度人民，而且是印度人民唯一适当的代表，因为只有国大党的代表是由人民选举的，其他非国大党代表都是政府任命的。甘地要求废除种族单独选区制，要求英国立即交权。[3] （p124）甘地的主张遭到所有其他党派代表的反对，导致第二次圆桌会议不欢而散、无果而终。
    1935年8月2日经英王批准的《1935年印度政府法》在国家体制方面依然主张实行联邦结构，把英属印度和印度土邦组合成在英王统治下的印度联邦。各土邦王公可以自由选择参加或不参加联邦。如果加入联邦，土邦王公要签署《加入协定》，他自己及其继承人都必须遵守协定。[4] （p321）法案还规定王公代表在联邦大会和国务会议中所占比例分别为三分之一和五分之二。[5] （p604）法案给予王公代表的比例显然比土邦的面积和人口在总面积和总人口中所占比例大，因此，遭到了国大党的反对，认为英国政府制定的法案包藏着以王公牵制民族运动的祸心；穆斯林联盟认为联邦结构部分是“极其有害的”，其他党派也反对法案。这使英国政府只好采取灵活的政策，实施各党派都可以接受的省自治部分。在1937年省立法会议选举后，各省成立了自治政府，国大党掌握了11个省中6个省的政权。
    由于二战的爆发，印度的宪政改革步伐不得不停止下来，艾德礼政府执政之前，英国王室与印度土邦的关系的法律依据依然是《1935年印度政府法》。
    从前述情况看，从法律上讲，英属印度的地位与印度土邦的地位有着实质性差别。如果不理解这种差别，就不能正确认识工党政府对土邦所采取的一些措施或在一些问题上所持的态度。