二、艾德礼政府有关土邦政策的声明和指示
    在印巴分治的时候，南亚次大陆共有560多个大大小小的印度土邦。土邦王公的领地占次大陆的五分之二，人口达1亿，占次大陆总人口的四分之一。[6] （p476）土邦无论面积还是人口都构成南亚次大陆一个重要的组成部分。如何解决土邦的归属问题在一定程度上决定着权力移交政策的成败。因此，艾德礼政府非常重视土邦问题，其土邦政策也就构成其对印政策的一个重要方面。
    艾德礼政府的土邦政策前后有一点变化。在执政初期，工党继承“克里普斯方案”的精神，在主张建立印度联邦的同时，也主张土邦与省一样，享有自主决定加入联邦与否的权利。到移交权力的时候，工党政府为了避免印度出现“巴尔干化”的局面，要求土邦加入新继承政府，组成印度联邦。
    工党政府这一政策的发展趋势从它发布的重要声明和指示之中清楚地显示出来。1945年9月19日，总督韦维尔和首相艾德礼先后分别在印度和英国议会发布对印政策声明，强调新政府将按照“克里普斯方案”的精神，尽最大的努力促使印度尽快实现完全自治。关于土邦，克里普斯在1942年3月30日发布的《与印度领袖商谈之草案宣言》中说，战争一结束，立即成立制宪机构，制定新的印度联邦宪法；印度土邦与英属印度各省一样，既可以选择加入联邦，也可以不加入联邦；不愿意加入联邦的土邦与英国保持旧有的关系或者可以成为英帝国范围内单独的自治领，但必须根据新的形势就条约进行谈判并作出修改。[7] （p565～566）克里普斯强调英国政府给印度人民以自主选择权。由于克里普斯方案给予各省和土邦以加入联邦与否的自主权，国大党认为它是一个分裂印度的方案，穆斯林联盟虽然感到方案暗含了同意建立巴基斯坦的意向，但实际的建立遥遥无期，因此，两党都拒绝了克里普斯方案。艾德礼政府在刚上台之际对于印度的局势还没有来得及全面了解，因而只能重提“民主原则”、“自决原则”和“联邦原则”，这应该是可以理解的。
    1946年3月23日和6月29日，佩西克-劳伦斯、克里普斯和亚历山大组成内阁使团，为解决印度的宪政问题而在印度工作了3个多月。土邦代表博帕尔、伊斯梅尔、查特里、拉马斯瓦密·艾亚尔、邓加普尔等与内阁使团举行了会谈，表明他们对解决印度问题方案的看法。4月2日，土邦大会主席博帕尔在与内阁使团会谈时表示，土邦王公们都认可印度独立的要求，都不想阻碍其实现。但是，印度土邦自然都希望继续存在和延续下去，如果这与印度和世界的进步一致的话。然而，王公们认为，他们有资格在与英属印度平等的基础上给予考虑，他们最希望继续与英国保持密切的联盟和朋友关系。土邦都认为自己是独立的主权国家，在移交权力后，他们也应该最大程度地保持主权。如果英属印度分裂为两个国家，那么，没有理由否认由土邦组成的第三个国家。这第三个印度的性质和宪法由土邦自己确定和制定。如果英属印度两个国家组成松散的联邦，那么，土邦也加入这个松散的联邦。[8] （p83～87）同一天，土邦大会常务委员会代表博帕尔、帕蒂拉、格沃利瓦、比卡勒、纳瓦纳加尔与内阁使团举行会谈。4月4日，邓加普尔、比拉斯普代表小土邦王公向内阁使团表示，未来印度的宪法肯定是联邦制的，希望对小土邦的利益给予保护。[8] （p127）4月9日，海德拉巴纳瓦布查特里在与内阁使团会谈时表示，海德拉巴政府认为，如果各大土邦不赞同，任何方案都不能获得成功。海德拉巴的尼扎姆特别关心维护海德拉巴的领土完整、它与英国王室的条约关系、它留在英联邦的权利、它对比拉尔和一个出海口的权利。[8] （p181～182）从土邦代表所发表的意见看，如果能将权力移交给一个统一的印度继承政府，土邦问题就容易解决，否则就难解决。大土邦的王公希望保持与英国原来的关系，以维护他们所享有的特权。如果允许土邦独立，印度就必然会出现“巴尔干化”的局面。经过一番调查和斟酌后，内阁使团在1946年5月12日向土邦大会主席博帕尔那瓦布递交了《关于土邦的条约与最高统治权的备忘录》。内阁使团强调，在独立或完全自治的印度新宪法生效前的过渡时期，英国对土邦的最高统治权依然有效。在任何情况下，英国政府都不会将最高统治权移交给印度政府。同时，内阁使团认为，土邦可以通过参加制宪会议从而在印度新宪法的制定中发挥作用。在过渡时期，土邦必须与英属印度就共同关心的有关事务尤其是经济和财政事务的未来规定进行谈判。在英属印度建立起一个或多个充分自治或独立政府的时候，英王陛下政府与这些英属印度政府的关系使她不能将军队留在印度，行使对土邦的最高统治权并履行对土邦的义务。土邦与英王的关系不再存在，土邦原来出让给英王的权力又返还给土邦。土邦必须与英属印度的一个或多个政府建立联邦关系。[8] （p522～523）可见，在承认土邦相对独特的法律地位的同时，备忘录强调英国在英属印度移交权力后，即使英国政府愿意保持与土邦传统的关系，却也是无法做到的，因为，即使土邦政府能够单独地行使各种主权，英国政府将无法履行相关的责任和义务。英国政府希望土邦王公尽快决定加入印度继承政府，并在制宪会议中发挥影响。只有这样，土邦王公才能使自己的利益得到最大限度的维护。克里普斯方案承认土邦有决定是否加入印度联邦的权利，而备忘录则否定了这种权利。因此，英国政府在维护印度统一问题上的态度更加明确。
    内阁使团在“5月16日声明”中对土邦的未来地位也进行了规定：“应成立包括英属印度和印度土邦的印度联邦，联邦将管理国防、外交和交通事务，并有权筹集上述事务所需经费”；“土邦将保留除委托给中央的事务以外的所有其他事务和权力”；“联邦应该有一个由英属印度代表和土邦代表组成的行政会议和立法会议”，这就意味着土邦应该加入印度联邦，并参与联邦宪法的制定工作。声明给土邦93个制宪会议代表的名额，在总共385名代表中占近四分之一，接近土邦人口在印度次大陆人口中所占的比例。[8] （p387～389）这一比例无论对英属印度还是对土邦都是相对公平合理的。