长期以来，甲午战争以前的铁路问题不为史学界所重视而一直晦暗不明。目前的近代史研究几乎一致认为甲午战争的失败直接刺激了铁路建设，中国铁路自此有了一个大发展，甲午以前的铁路建设则无足轻重。但是如果没有甲午战前的政策基础，仅仅靠一次战争的刺激能够立刻从无到有吗？甲午战前的铁路事业绝不是中国铁路史上可有可无的一段历史，甚至也不是中国近代史可以随意忽略的一笔。本文正是试图论述铁路的这段历史，来揭示清政府在近代化道路上所作的努力。
    由于对早期铁路史不够重视，自然对甲午战前清政府所推行的铁路政策缺乏深入分析。从朝廷中开始讨论修筑铁路事宜到中法战争爆发的二十余年中仅有九公里的铁路；自中法战争结束到醇亲王奕譞去世的五年多时间中，已建成铁路二百余公里。铁路只有在中央政府加力推动的时候，它才能真正获得长足发展。那么，在甲午战争以前，清政府究竟采取了哪些政策，采取这些政策的理由是什么，又对中国的铁路建设产生了怎样的影响呢？
    李国祁认为，由光绪初年到甲午战争，是李鸿章当权时代，在他的筹划之下，铁路事业一直在进行；而且认为中法战争后兴办铁路，与其说是受战争失败的刺激，不如说是受中法战争的延误。（注：李国祁：《中国早期的铁路经营》37、57页。）也就是说，当时中国修建铁路的努力是未曾中断的。这种说法值得商榷，中法战争以前和以后的铁路措施是截然不同的，因此作为中央政府来说并不存在这种连续性。
    宓汝成先生认为：“清朝封建统治集团从70年代起，对于创设铁路，经历了从‘筹办’、‘试办’，到‘毅然兴办’的过程”，（注：宓汝成：《帝国主义与中国铁路》53页。）这是晚清铁路政策的三部曲。这里给人一种感觉，好象是清政府随着对铁路认识的加深而逐步强化对铁路建设的政策，是一个连续的发展过程。实际上，这个三部曲跨越了许多断裂，并构不成一个有机有序的连续性过程。从时间上划分，“筹办”是在奕主政时期，“试办”和“毅然兴办”是属奕当国时期，这里隐去了两者的不同，而把他们看作一个整体，给人一个直线发展的观感，从而略去许多迂回曲折之处。
    一
    从“辛酉政变”到“甲申易枢”的二十余年中，朝廷中对于铁路的意见并不是始终如一的。以往的研究给人的印象基本上是朝廷一概排斥修铁路之议，以至于铁路建设在这段时间内寸步难行。实际上情况要复杂得多。大致说来，朝廷对铁路的态度类似一个“U”形曲线， 是一个从拒斥到有些松动再到不议的过程。那么，这个过程是怎样的一个过程，又是基于什么样的原因呢？需要指出的是，这个过程并非一个连续的变动过程，因为当时铁路问题并没有成为国家的重点问题，而始终居于次要的位置。如此一来，有关铁路的问题在朝廷中没有成为一个独立的政策性讨论，这一点是在讨论前要加以注意的前提。
    同治初年，以奕为首的总署对待铁路的态度是坚决而明确的，那就是，决不允许在中国修建铁路。同治二年（1863）上海洋商禀请造上海至苏州的铁路时，总署即指示李鸿章：“铁路与发铜线，事同一律，万难允许”，并要求“密致通商各口岸，一体防范”。（注：宓汝成：《中国近代铁路史资料》第1册4页。）同治四年（1865），又通饬地方大员：“开设铁路一事，屡经各国公使晤时提及，均经本衙门理阻各在案”，然而“恐各国洋人不向地方官禀明，私行设立铜线等事”，所以命“所有本处告后阻止各国情形，专肃布闻，即希密为转饬所属，嗣后各国领事如有向地方官请立铜线暨开铁路等事，须查照本处办法，力为设法阻止，以弭衅端而杜后患”。（注：宓汝成：《中国近代铁路史资料》第1册19-20页。）尤其是在如何应付同治七年（1868 ）与各国修约事宜时，这种态度更为明显。“如开铁路，发铜线……等数事，皆约内所无，时时前来饶舌”，总理衙门“叠次驳回”，（注：《筹办夷务始末》（同治朝）卷49，6-7页。）但是担心在修约时外国“群起交争”，所以总署先准备了一个意见与各省督抚将军讨论。不过要讨论的是“应若何先事规画，临事折冲，俾其不便请行”，（注：《筹办夷务始末》（同治朝）卷50，32-33页。）因为前提已经设定：“无论如何晓渎，总不轻易允许”。（注：《筹办夷务始末》（同治朝）卷50，25页。）果然，在修约交涉中，各国公使屡次提及修建铁路，而总署唯“以不便于民覆之，以绝其念”。（注：《筹办夷务始末》（同治朝）卷63，7页。）
    当时的总税务司赫德以“客卿”身份于同治四年（1865）递呈《局外旁观论》，内称“做轮车以利人行”为四条好法之一，中国“应学应办”。（注：《筹办夷务始末》（同治朝）卷40，20页。）同治五年（1866）正月，英使馆参赞威妥玛呈递《新议略论》，亦劝中国开设铁路。 （注：《筹办夷务始末》（同治朝）卷31页。 ）总理衙门关于铁路等事，“屡经辩驳”，认为“未便遽为置议”。（注：宓汝成：《中国近代铁路史资料》第1册14页。）
    上述各事主要是针对外国的请求而予以坚拒。但同治四年中，上海曾风言李鸿章有办铁路之意，总理衙门立即专门驰函查寻，李鸿章解释说：“自是彼族设此言。无聊尝试，原可置之勿理”。（注：《海防档》电线，22页。）总理衙门这才算罢。由此看来，不论谁提出修建铁路之事，一概不许。