中华民国建立伊始，以孙中山为代表的革命党人引进了包括国会在内的西方民主共和制度，在有几千年专制传统的政治土壤上建构起现代式的政治框架。国会是重要组成部分，但其运作并没有实现革命党人的目标和理想。关于民国初年国会失败的原因，学界已进行了卓有成效的探讨，① 主要从政治、经济、 文化以及社会环境等多方面做了分析。这种分析虽然全面，却是各打50大板，主次不分。本文拟以制度经济学中制度的供给与需求这一概念重新分析这一问题，把当时风云激变的社会看成一个政治市场，以国会为代表的民主共和制度就像商品，供给方是政府，需求方是民众，这种“商品”在中国“市场”上刚刚出现，就转瞬即逝，为什么？这当然要从供给与需求两方面考虑。双方都存在很大问题，但却有主次之分。
    一 制度供给存在的问题
    民初建立的包括国会在内的民主共和制度是一种供给主导型的制度变迁，也即强制性制度变迁，它是通过政府的命令和法律引入，自上而下进行的激进式的变迁模式，变迁的动力是国家或政府。它的成败取决于政治领导人对于政治秩序的控制能力以及他们对改变宪法秩序愿望的迫切程度，[1]（p18） 也就是权力主体提供新的制度安排的权威和理想。这里的权威指的是政府控制全国，推行改革的实力和能力，而理想是指推行民主政治的理想。民国初年制度供给主体有两个：南京临时政府和北京政府，前者虽然存在时间短暂，但意义重大。
    1.第一供给主体：有理想无权威。
    辛亥革命后，孙中山领导的南京临时政府设想的民主共和国是“凡国民皆平等以有参政权。大总统由国民共举，议会以国民公举之议员构成之。制定中华民国宪法，人人共守”[2]（p69） 。 南京临时政府根据《中华民国临时政府组织大纲》确定了组建政府的原则：实行总统制，临时大总统由选举产生，中央政府成员必须以革命党人为主体，根据“总长取名次长取实”原则，组建第一届中央政府，颁布《临时约法》，用根本法的形式，肯定资产阶级共和制度，规定政权的组织形式与权力的行使与制约，列举按三权分立的原则建立中央政府，这在近代中国宪政史上具有重要的意义。他们成为中华大地上民主共和体制的热忱供给者。
    南京临时政府虽有实行民主共和的政治理想，但缺少号令全国和控制地方的政治权威。从政府内部来看，南京临时政府是由各独立省份都督府代表会议选举产生，但它并没有形成有效的统一的全国政权体系，各省保持了相当大的独立性。革命派内部意见不统一，有人主张继续革命，而以黄兴为代表的一部分人则主张与袁世凯妥协，早日停战。[3]（p200） 立宪派一直主张妥协，希望袁世凯能在清室退位后掌握政权，稳定社会秩序。在经济上也是困难重重，当时各省虽然纷纷独立于清王朝，但都无力接济新的中央，反而需要中央拨款支持，关税收入被列强冻结。所以身为临时大总统的孙中山表示：“倘近数日内，无足够之资金以解燃眉之急，由军队恐将解散，而革命政府亦将面临瓦解之命运……”[4]（p168） 经济上的困难使新政权无力维持下去。
    孙中山是想坚持革命的，曾表示：“革命之目的不达到，无议和之可言也。”[5]（p185） 但是面对革命派的涣散、既成的和议事实，以及新政权面临的困境，他感到无能为力。在这种内外交困的情况下，孙中山不得不将权力交给当时有相当政治影响和军事实力的袁世凯。于是权力中心由南京转到北京，由孙中山转到袁世凯，由革命党人转到北洋集团。而袁世凯的北京政府是否真正的拥护共和，执行资产阶级政府的职能，将成为新生制度能否在中国良好运行的关键所在。
    2.第二供给主体：有权威无理想。
    袁世凯的北京政府作为第二个供给主体，拥有相当的实力。军事方面，从小站练兵开始，袁世凯就着手建立新式军队，到晚清灭亡时，他已控制了北洋六镇七万兵力，这是当时中国装备最精良、战斗力最强的新式军队。袁掌握中央政权后，裁撤南方军队，更加大了北洋军阀集团在当时军事实力中的比重。政治方面，袁世凯接替李鸿章任直隶总督兼北洋大臣后，在直隶举办新政，使北洋集团从军事领域扩充到政治、经济、警政、教育和地方宪政等领域，从直隶走向全国，成为全国性政治实力集团。虽然袁一度被清王朝赶下台，但他的实力地位没有改变。外交上，列强见清王朝大势已去，急于在中国寻找新的代理人，都纷纷看好袁世凯，英国外交大臣格雷说：“我们对袁世凯怀有极友好的感情和尊敬，我们希望看到中国在革命后将建立一个足够强健的政府，它能够公正地处理对外关系并能维持国内秩序及为发展贸易创造有利条件，这样的政府将会得到我们能够给予它的一切外交上的支持。”[6]（p48） 这些都是袁世凯实力的表现。但是他和他的北洋集团都脱胎于封建王朝，他们的思想和价值观念决定了他们无法成为新的民主制度的供给者和完善者，相反却处处阻挠和破坏新的民主制度。
    袁世凯的北京政府按照南京临时政府《临时约法》规定，颁布国会组织法、议员选举法，召开了国会，这是它供给和维护新的民主制度的一面。不过现在来看，国会只是被他用来作为选举的机器而已，利用完了之后，便对国会进行分化瓦解直至最后彻底消灭，来达到自己专制统治的目的。这是国会失败的根本原因。当然，国会的软弱也是一方面，它的软弱来源于制度需求的缺失。